宋世明 王红缨：中国的公务员制度：对西方经验的拒绝、改造、引进与超越

制度创新往往是引进与改造在不同程度上的结合，百分之百的照搬和完全土生土长的制度创新都不多见，然而，学界却较少探讨中间的灰色地带。新制度学派从交易成本的角度强调，制度引进与趋同是大势所趋，而社会经济学从“包埋”性的角度认为制度引进只具有“仪式”性，不可能成功。本文将具体分析中国《公务员法》的一些重大制度设计如何立足现行中国政治体制，对西方相关经验采取拒绝、改造、引进与超越的做法。

一、公务员的范围

公务员的范围是任何一个公务员制度必须首先确定的问题，也是中国公务员制度中的一个首要问题。目前，由于各国历史文化和政治经济上的差异，世界各国没有形成统一的公务员的范围概念。大致看来，有大、中、小三种划分方法，即以英国为代表的小范围划分法，以美国为代表的中等范围划分法和以法国为代表的大范围划分法(宋世明，2004；林弋，2006)。

按照英国的习惯，公务员指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的公职人员，即常务次官以下、通过公开考试择优录用、不与内阁共进退、没有过失可以长期任职的文职人员。 由于英国是最早建立公务员制度的国家，所以，受它影响的国家和地区很多，如印度、巴基斯坦、澳大利亚、新西兰，加纳、肯尼亚、南非等。

美国国家机关的工作人员都属于公务员，包括立法机关、行政机关和司法机关的工作人员，其中，行政机关的公务员占绝大多数。与英国不同，美国选任制与政治任命官员也属于公务员范围，但不适用于公务员法的管理。德国、菲律宾、泰国、韩国等国家的雇员范围与美国?相似。?

法国公务员由在公共法人机构供职领薪并受公务员法身份地位制约的全体公务人员构成。总体上讲，法国将从中央到地方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员，统称公务员。法国选任制与政治任命官员属于公务员范围，但不适用于公务员法管理。 原法国的一些属国、属地，其公务员制度多仿效法国，如摩洛哥、突尼斯、几内亚、黎巴嫩等。

虽然各国公务员的范围有所不同，但是它们普遍遵循了确定公务员范围的一般原理，即政治与行政两分法(Wilson，1887；Goodnow，1900）。根据这一基本原则，西方国家都不把政党机关的工作人员划为公务员。

中国的公务员应该包括哪些人？这是《公务员法》立法过程中最大的争论。 1993年的《公务员暂行条例》规定，公务员是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。在《公务员法》起草过程中，对此出现了两种相反的意见。一些委员提出，中国的政治体制同多党制国家不同，中国共产党长期执政，党的工作人员和政府系统的国家公职人员一样，履行管理国家事务的管理职能。对党派工作人员与其采取参照管理的形式，不如纳入公务员序列更加规范。另一些委员提出，公务员范围过大，不利于公务员管理；如果将党的工作人员也纳入到公务员范围内，可能在国际上带来一些负面影响和评价（侯建良，2007）。

最终出台的《公务员法》规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据2006年的《中华人民共和国公务员法实施方案》，公务员范围主要包括七类机关的工作人员：（1)中国共产党各级机关的工作人员；（2）各级人大机关的工作人员；（3）各级行政机关的工作人员；（4）中国人民政治协商会议各级委员会机关的工作人员；(5)各级审判机关的工作人员; (6) 各级检察机关的工作人员；（7）民主党派、工商联各级机关的工作人员。

中国在参考了西方国家的文官制度后，制定了相对更广的公务员范围，特别值得一提的是它把党的机关的工作人员也包括在内。这样的规定是与中国的国情分不开的。与西方国家不同，在中国现阶段，行政机关不是行政权力的惟一载体，党的机关与行政机关都是行政权力的分享者。在有中国特色政党体制框架下，党的机关的工作人员与政府系统的国家公职人员一样履行着管理国家事务的职能（澎湃，2000；胡伟，1998；谢庆奎，2002）。《公务员法》第一次把党的机关的工作人员纳入进公务员的范围，有利于党和国家工作人员法律责任的统一，有利于克服在某些情况下党的领导干部的法律责任不如政府领导干部的法律责任明确、具体、易于追究的弊端（袁曙宏，2006）。

二、公务员的分类

实行多党制的西方民主国家普遍将其官员分为政务类与业务类。政务类一般由选举与政治任命产生，业务类一般通过录用考试产生。业务类官员属于公务员范围，依照公务员法管理。有的国家的政务类官员属于公务员范围，如，美国、德国、日本；有的国家政务类官员则不属于公务员范围，如英国。在两种情况下，对政务类官员的管理都不适用于公务员法。

美国联邦政府的公务员按职务性质可分为政务类与业务类。政务类公务员由民选产生或总统任命，通常与总统共进退；业务类公务员多由公开的竞争性考试择优录用，担任机关的日常工作，其身份受公务员法律制度的保护，任期不因政党政府的更换而受影响，无重大过失者，可以任职到退休。德国、日本的情况与美国类似。

德国的公务员分两类：一类是以民选方式任用的特别职务的公务员，即不适用《联邦公务员法》的公务员，如联邦总理、联邦政府各部部长、国务秘书等，他们是随内阁的更迭而进退的公务员，相当于美国的政务官；另一类是一般职位公务员，即适用《联邦公务员法》的公务员，他们是不与内阁共进退的公务员。

依日本《国家公务员法》的规定，无论中央公务员或地方公务员都可分为一般职与特别职。特别职指通过选举或政治任命的官员，不适用公务员法管理。当人们对某种职位是否属于公务员的职位，或对其是属一般职还是特别职产生意见分歧时，由人事院裁决（刘文英，2008）。

中国公务员队伍是否区分政务类与业务类？这也是个很有争议的问题。中国共产党的十三大报告里提到的公务员要分成政务类和业务类。1993年的《国家公务员暂行条例》里废除了这个分类法。在起草《公务员法》的过程中，再次出现了两种观点。一种是中国公务员队伍不搞“政治中立”，没有必要区分政务类与业务类。许多论者把不分政务类和业务类作为中国公务员法的一个主要特点：“不分政务类与业务类，强调公务员无论职务高低，其工作性质是一致的，对党和国家负责与对人民负责也是一致的”（张柏林，2005）。另一种观点认为，是否搞“政治中立”不成为是否区分政务类与业务类的理由，应以职务来源方式为标准，对本来存在的两类公务员实行差别管理，选任制的政务类公务员实行任期制，以畅通出口，委任制的业务类公务员实行常任制（部分实行聘任制），以提高专业化水准（宋世明，2004a）。

最终颁布的《公务员法》没有对公务员做出政务类与业务类的区分，但对公务员中的“领导成员”与“非领导成员”做了明确划分。根据前国家公务员法起草领导小组组长、前人事部部长张柏林主编《〈中华人民共和国公务员法〉释义》，领导成员具体包括：中国共产党各级委员会、各级人民代表大会常务委员会、各级人民政府、中国共产党人民政治协商会议各级委员会及其工作部门或者工作机构的领导人员、中国共产党各级纪律检查委员会、各级人民法院、各级人民检察院的领导人员。领导成员以外的其他公务员为非领导成员（张柏林，2005b)。

在现行干部管理体制中，对领导干部的管理与其他干部由不同的主体来管理。党政领导干部一般都由各级党委按干部管理权限推荐提名，由各级党委及其组织部门管理。而其他干部由各机关自行管理。另外，从职务来源角度看，公务员队伍中客观存在着选任制公务员和委任制公务员两大类。“领导成员”主要由选任制公务员构成，也包括一小部分委任制公务员；而“非领导成员公务员”由委任制公务员构成。

对领导成员与非领导成员的管理，既有相同之处，又有不同之处。两类公务员相同的管理环节，都适用《公务员法》管理，如职务、级别、工资、福利、保险、奖励和惩戒等。这一点与西方选任制公务员管理不适用于本国《公务员法》明显不同。 两类公务员不同的管理环节，《公务员法》采取了两种解决办法：（1）法律对领导成员的产生、任免和监督另有规定的，如，宪法和选举法，根据有关规定办理。（2）《公务员法》在四个环节--考核环节、任免环节、交流环节和辞职环节--直接规定了对“领导成员”差别管理。

中国拒绝区分政务类公务员与业务类公务员，但明确领导成员与非领导成员，并实施了一些差别管理的制度设计，是根据国情对西方模式所做的合理改造。

三、公务员的更新机制

根据《公务员法》，中国公务员更新机制主要由录用、退休、职务任免、培训、交流、辞职辞退、职位聘任7个环节构成。从更新机制构成要素来看，中国与西方国家大体相仿，但具体规定有些差别。

（一）录用与交流

在西方国家公务员录用的标准主要是业务标准，而在中国，政治标准同样重要，又红又专是中国人事制度的一贯标准。此外，立法的主要争议点在于：进入公务员队伍是否都需要经过录用考试？一种意见认为，严把公务员进口关，所有职务层次的公务员，都应该采取公开考试，择优录用（宋世明，2004a）。这种做法在国外很普遍，绝大部分西方国家空缺职位采取公开考试录用的方式予以填补。但这个意见没被采纳。《公务员法》规定，“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”主任科员以上的公务员调任缺乏规范。究其原因，第一，基于国有企业、事业单位、机关三支干部队伍交流，可增强公务员队伍活力的考虑。第二，中国公务员制度脱胎于传统干部人事制度，在许多方面还带有传统痕迹，如，根据有关规定，军队团级干部转业可以不经过考试直接进入公务员队伍；党和国家机关接受军队转业干部是一项政治任务。这种传统干部人事制度与公务员制度并存的局面在短时间内不会改变，还需保留并规范调任这一入口（宋世明，2004a）。

（二）荣休金制度设想

在《公务员法》立法过程中有人提出了设立荣休金的设想。荣休金，在英国地方政府称之为“一次性退休金“。地方政府雇员在职业生涯中若没有法定腐败纪录，在退休之时，由政府发给相当于退休前年工资2倍的一次性退休金。在新加坡，则称为“廉政公积金”，实为中央公积金。如果公务员贪污腐败，诉诸法律并做出判决后，他的全部公积金立即被没收，上缴国库（陈豫浩，2005）。一种观点认为，荣休金属于退休待遇的内容，也具有促进廉政建设的功能；另一种观点则坚决反对设立荣休金。基本理由为：（1）权力缺乏有效制约才是腐败难以遏制的根源。从法院已经宣判的腐败大案来看，往往不是因为缺钱而腐败，而是因为权力失去制约而腐败。别国在法制健全、权力已经得到有效制约的前提下设立的廉政公积金制度，对中国内地缺乏针对性。（2）没有证据表明设立荣休金是促进廉政建设的充分必要条件。难以确定到底多少荣休金才能超过腐败带来的收益。太少了，可能杯水车薪；太多了，财政负担难以承受。（3）老百姓对浙江慈溪等个别地方率先出台的类似做法普遍反对，认为这是“以最崇高的名义包装最丑陋的行为”，有人甚至还发出“是廉政措施，还是集体腐败”的疑问（宋世明，2004）。因此，2004年，国务院法制办最终放弃了荣休金这一制度设计。

（三）辞职与辞退

就辞职辞退而言，是否将引咎辞职、责令辞职这种领导成员的政治责任追究形式写进《公务员法》，是其主要争议点。在西方的多党政治制度与选举制度下，引咎辞职是选任制与政治任命官员承担政治责任的一种常见方式，多是作为非成文的政治惯例或者游戏规则而发挥作用，是官员主动道德要求与政治竞争、社会舆论压力相互作用的结果。

中西方执政党的责任机制存在本质不同，因此，中国领导成员不可能根据非成文的政治惯例或者游戏规则来承担政治责任。中国对违法乱纪的党政领导干部，依法追究其领导责任的制度相对比较健全，但是，追究工作失职、领导失误等领导责任的法律制度尚未建立（宋世明，2004a；林弋，2006）。因此，《公务员法》规定，“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。”“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，