项继权：台湾基层治理的结构与特征

摘要：台湾的乡村治理表现为“自治”与“行政”的双轨制,体现出明显的多元治理特征,不仅强调政府和行政的力量,也注重调动社会参与,发挥农民协会、社团组 织及志愿者组织的作用;台湾的农会组织集经济性、教育性、社会性和政治性四大功能于一体,发挥了组织、管理和服务的作用;台湾基层实行竞争性的选举制度, 但“派系之争”、“族群分裂”及“黑金政治”对地方治理和政治民主产生了很大的冲击,其经验教训值得大陆吸取。

关键词：台湾基层治理;结构;特征

2009年 4月23-30日,我们一行五人赴台进行了为期一周的访问和考察。在台期间,我们与一些专家学者进行交流,访问了台北县坪林乡的乡公所和乡农会,台北市大 安区成功社区及台北县的一些部门,与有关负责人及一些民众进行了座谈。本文基于此次考察及前期研究,对台湾基层治理的一些特征进行简要的评述和分析。由于 此次实地调查的地方有限,时间很短,无力进行全面的判断和深入的分析,只是表达一些初步的观感,为人们了解当前台湾基层治理的状况及后续研究提供素材和参 考。

一、“自治”与“行政”:双轨制的乡村治理结构

到达台湾的第二天, 我们就赴台北县坪林乡进行调查,参观了乡公所及乡议事厅并与王潮清乡长及有关人员进行了座谈。据了解,台北市辖10市4镇15乡,坪林乡是台北县以下的一 个乡。坪林乡位于台北县之东南端,台北至坪林仅须二十分钟车程。其东与宜兰县之头城、礁溪相连,东北与台北县之双溪毗邻,北接平溪乡,西北及西邻石碇乡, 西南接乌来乡,四周均为高山峻岭环绕,境内少平地而多陡坡。全乡面积170-83平方公里,为台北县之第三大乡。全乡有7村78邻,2387户,6544 人(2009年3月)。坪林乡是台北市的水源地,也是环境特别保护区(水源保护区)。全乡最重要的经济来源是茶叶种植和生态旅游。乡民百分之八十以上为茶农,生产“文山包种茶”,茶园面积近1千公顷,全年收益约五亿元(新台币)。

从宏观来看,台湾的 乡村治理结构可分为四大系统,一是“乡(镇)公所---里(村)”系统,主要职能是行政管理和公共服务,如教育、医疗、道路等基础建设、环保、维持社会稳定等;二是“农会---产销班”系统,主要职能是直接服务农民经济活动,如金融服务、技术服务、生产规划、生产资料供应、产品开发、生产管理、产品营销、品牌管理、价格保护等;三是立法院议员和乡民代表系统,主要职能是收集民意、反映民意,监督“政府”,为所代表的民众争取权利;四是“党---社团组织” 系统,主要职能是宣传党派主张,执掌政权或监督“政府”,“做好事、争民意”等。坪林乡乡公所设乡长1人,负责全乡政务并指挥监督乡公所各部门及人员。乡 公所内设民政课、财经课、社会课、行政课、观光课、人事室、主计室、托儿所、灾害应变中心、图书馆、清洁队。除此之外,在坪林乡还设有一些上级派驻机构, 主要有台北县坪林乡户政事务所、台北县坪林乡农会、坪林分驻所、坪林民众服务社、坪林邮局、坪林乡党部、坪林卫生所等等。乡公所人员编制为103人,其 中,清洁队人数最多,正式队员9人,加上其他聘用人员共有50人。乡公所下设有村和邻,村有村长、邻有邻长,均是民选的。不过,只村长拿政府补助,邻长没有补助。每个村有一名干事,编制在乡,由乡选派,在村工作。

1945年 国民党政权接管台湾后,在台湾实行由“中央政府”委派省、县市长专权治理的地方制度,1950年下半年开始进行地方行政首长的选举和建立各级地方“民意机 构”,也就是地方自治制度。同年7月开始选举各县、市议员,10月选举第一届县、市长。乡镇也设乡镇代表会,乡长、区长、镇长、村长、里长等亦同时由民众 选举。坪林乡现任乡长也是选举产生。不过,乡公所政府办公人员除乡长秘书是由乡长任命外,其他人员均是通过公务员考试后统一录用派遣,乡长无权直接选任和 罢免,但有考核、监督权,其考核评语直接影响到在职人员的升迁,由此保持对公所在职人员的监督及统一指挥。乡公所的职能范围较广,像清理垃圾之类的事务也归其负责。为了保护环境,农村的垃圾是不能随便丢弃的,家庭要做初步的分类处理,再由乡公所的清洁队集中处理。受益人出部分费用,垃圾回收也有收入,不足 部分由财政补贴。垃圾中的有机物,会加工成有机肥料,几乎每个县都有用生活垃圾加工成有机肥料的加工厂。

乡公所还处理一些突 发性事情,如防止禽流感。上级所拨付的禽流感经费,乡公所会通过农会或里等组织,将经费补贴到采取了防范措施的主体。但是诸如农牧业技术等服务工作,不是 乡公所的直接职能,主要由农会直接承担,农会可以申请“政府”技术推广补贴,但推广的技术必须符合农业产业规划政策。“一乡一品”的特色农业、优势农业发展,是台湾各个乡镇追求的农业发展方向。

台湾乡村的乡民代表 由乡民直接选举产生,并组成乡民代表会,监督乡公所和乡长行政。目前坪林乡乡民代表会有主席1人,副主席1人,代表5人,共7人组成。乡民代表每月有6万 元新台币的工资(包含交际费),每年有海外考察费用5万元新台币。乡长执行乡民代表会的决议(特别是预算),接受乡民代表对决议执行的监督。(村)里长也 是民选产生的,每月有4万元新台币的工资(包含交际费用),不属于公务员,但里干事(民选里长的秘书)却是乡公所的编制,享受公务员待遇。里干事是里长和 乡长联系的纽带,(村)里内的公共设施建设,里长除发动乡民出工出力外,也会申请乡财政补贴。在台湾的乡村治理结构中,政府、政党和社会分工是比较清楚的。乡镇、社区公共服务和基本建设是乡公所和里(村)的职能;农业经济发展的服务是农会等农民组织的职能;监督管理“政府”是党派、社团和乡民代表的职能。各种力量相互影响、相互制约,竞争激烈,这是台湾地方自治制度的一大特点。在坪林乡的考察中,我们发现台湾基层乡镇机构和人员众多。不过,我们注意 到,台湾乡镇政府人员包含财政、税务、旅游、卫生以及幼儿教育等管理和服务人员,这些部分集中于乡镇政府之内。台湾乡镇政府职能简单,除治安、税务等管理 职能外,主要是卫生、环保等服务职能,其在职人员总数并不多。台湾在乡镇及村邻选举及自治中,在实行乡镇长选举的同时,乡镇政府公职人员一律实行公务员考 试并由上级派任,而选举产生的村里长由财政支付报酬,村里的助理(干事)由上级派任,由此将行政与自治、选举与委派结合起来,并将选举人员与行政人员适度 分开,避免政治选举对政府行政的干预,保持基层行政队伍的稳定,同时,也加强上级政府对基层的行政控制,有助于保证政令的畅通。

二、“组织”与“服务”:农民合作与农会组织

农会是台湾分布最广、影响最大、最为完善、功能最为齐全的农民组织。它最早成立于1900年,最早的农会组织为台北县三峡镇农会,迄今已有100多个年头。当时成立的目的在于 向地主要求减租等,要求保护自己的利益。在日据时期,农会被日本人用作执行当局政令、征收捐税、统治乡村的工具组织。“光复”之后,经改组,成为目前真正 为农民自主的公益性社团组织。

在台期间,我们到坪 林乡农会进行了考察,并与农会总干事林文恭先生及有关人员进行座谈。根据台湾农会法,农会分为乡镇农会、县(市)农会、省农会三级,各级农会既是独立的法 人,可以独立地开展各项业务,又与上级及其他农会之间互相配合,下级农会接受上级农会的指导,各级农会共同组成一个系统的组织网络。全台有省级农会1个, 县市农会21个,乡镇农会268个。基层农会下设农事小组,为农会事业基层推行单位,各级农会内成立相应的业务部门,负责各项业务的执行。农会的主管机 关,在“中央”为“内政部”,省市为省市政府,各级农会受其主管机关的指导、监督。农会的最高权力机关为各级会员代表大会。各级农会由会员代表推选一定数额理事、监事,组成理事会、监事会。理事会根据主管机关遴选的人员中聘任总干事一名。总干事负责掌管农会的业务,有指挥、监督其他农会职员的权力。农会法 对其中的会员资格、会员权力义务、会员代表大会制度、理事的条件、理事名额、理事长总干事的人选条件、农会经费来源及用途等都有明确的规定。例如:其中规 定乡、镇农会理事9人,县农会理事9~15人,省农会理事15~21人。农会监事为理事名额的1/3,候补理事监事不得超过理监事名额的1/2;对总干事 要求有:大学、独立学院以上学校毕业或高考及格,并曾任机关学校或农业金融机构或农民团体相当职3年以上;或专科以上毕业曾任上述职务5年以上;或高中高 职毕业,曾任上述职务7年以上等。

坪林乡农会创办于1920年,现有会员930人,分设7个农事小组,选任会员代表31人,理事9人,监事3人,任期4年。聘任总干事及职员21人。农会成员分为两类,一是 “会员”,是拥有土地务农的农民,坪林乡的会员将近700位;另一类是“赞助会员”。赞助会员就是没有耕地的,他不是农民,或者本身是农民但是他又兼某某 企业的负责人,这些都不得为农会的会员,而是参加农会的赞助会员。赞助会员和会员享受农会的权利和福利,但是只有会员有选举权和被选举权,赞助会员可被选 举为监事。台湾农会承担着农业生产的组织与为农民服务的职责。农会法规定,农会以保障农民利益、提高农民知识技能、促进农业现代化、增加生产收益、改善农 民生活、发展农林经济为宗旨。其具体任务包括:保障农民权益、传播农事法令及调解农事纠纷;协助有关土地农田水利之改良、水土之保持、森林之培养;优良种 籽、肥料之推广;农业生产之指导、示范,优良品种之繁殖及促进农业专业区之经营;农业推广、训练及农业生产之奖助事项;农业机械化及增进劳动效率有关事 项;辅导及推行共同经营、委托经营、家庭农场发展及代耕业务;农畜产品之运销、仓储、加工、制造及市场经营;农业生产资材之进口、加工、制造、配售及会员生活用品之供销;农业仓库及会员共同利用事业;会员金融事业;接受委托办理农业保险事业;接受委托协助农民保险事业及农舍辅建;农村合作及社会服务事业; 农村副业及农村工业之倡导;农村文化、医疗卫生、福利及救济事业;农地利用之改善;农业灾害之防治及救济;代理公库及接受政府或公私团体之委托事项;经主 管机关特准办理之事项。

从坪林乡农会来看, 坪林乡农会设有会务、会计、推广、保险、信用、供销六股部,供销部另分设坪林、中和农特产直销中心各一处。其中,最重要的两个事业部门,一个就是信用部 门,负责金融工作,办理农民存贷款业务;另外一个就是供销部门,负责农特产品的供销经营,包括农业生产资料(农药、肥料、农机、制茶设备的提供)。随着时 代变迁,供销部的职能不断扩大,包括农民代工的服务、农机的修复服务、整个农产品的行销、农特产品的研发等等,目前供销部成为农会最大的部门,人也最多。 除此之外,农会负责农业技术推广、健康保险、家政教育、环境保护、卫生保健教育等等。农会不仅具有经济和经营功能,对基层选举和政治也有直接和重大的影 响,其中最主要的是运用自己的经济力量及会员组织来影响选举。正因如此,台湾农会事实上是集经济性、教育性、社会性、政治性四大功能于一体的组织。

三、“自助”与“官助”:城市社区自治与服务

社区是台湾城市最基 层的民众自治性组织。1966年台湾“行政院”颁布“民生主义现阶段社会政策”,确立了社区发展为台湾社会福利措施七大要项之一,同时明确规定“以采社区 发展方式,促进民生建设为重点”。“内政部”为加强各方面的协调配合,贯彻社区发展工作的推行,乃拟定“社区发展工作纲要”。1992年5月1日再次修订 发布“社区发展工作纲要”。强调社区发展的目的旨在启发社区民众发挥自动自发、自助及人助的精神,贡献人力、物力、财力,配合政府行政支持、技术指导,以 改善社区居民的经济、社会、文化等环境,提升其生活质量,最终达到“民主、自治、自助”的目标。目前台湾地区已成立社区发展协会6357个。

社区发展致力于推行 社区公共设施、生产福利、精神伦理等三大建设。第一,设置社区活动中心。目前台湾地区已设有社区活动中心4202所,提供社区发展协会召开会议,办理地方性青少年、妇女及老人活动,并作为社区居民平日休憩聚会的场所。另协助社区发展协会充实社区活动中心设施设备,