胡锦光 朱世海：三权分立抑或行政主导制――论香港特别行政区政体的特征

【内容提要】关于香港特别行政区（以下简称“香港特区”）政体特征，一直存在两种对立的观点，即行政主导和三权分立。香港特区政体既属于三权分立体制的范畴，又具有行政主导的特点。三权分立、行政主导是从不同角度对香港特区政体特征的描述，两者不是同一层面的事物，也不是割裂的关系。全面概括香港特区政体的特征，应是三权分立基础上的行政主导制。

【关 键 词】香港/政体/三权分立/ 行政主导

中图分类号：D923.9文献标识码：A文章编号：1008-6951(2010)02-0038-05

关于香港特区政体的特征一直有两种争论不休的意见，一种意见认为香港特区政体是行政主导制，否认三权分立制①；另一种意见认为香港特区政体是三权分立制，否认行政主导制②。对此问题展开研究，全面阐释香港特区政体的特征，不但能够消除纷争、增进共识，而且能够对香港的政制发展提供重要参考。

一、香港特区政体属于三权分立体制范畴

三权分立作为关于政体的一种学说、思想或理论，关于其内涵有不同的观点。我国学界主流观点认为它包含两个层次：一是国家权力由三个不同的机关掌握；二是三个不同机关相互制衡③。也有学者对此提出异议，认为三权分立只是分权，不包含制衡，提出“三权分立”与“制衡”是两项原则，而不是同一项原则[1]。笔者认为“分权”与“制衡”最初是两项不同的政体设计原则，分权思想最早可追溯到古希腊，制衡思想最早可追溯到古罗马④，是孟德斯鸠把两者统一起来，创立现代意义上的三权分立学说。孟德斯鸠强调分权，“当立法权和行政权集中在同一个人或同一机关之手，自由便不复存在了”，“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。”[2]孟德斯鸠的分权思想仍然是阶级分权，他认为：“如果同一个人或是重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切都完了。”[3]孟德斯鸠确信“一切有权力的人都容易滥用权力”，因此“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”[4]。但孟德斯鸠坚持“立法权不应有钳制行政权的权利”[5]。对三权分立有重大发展的是美国联邦党人，他们认为：“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人防止其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。”[6]联邦党人所说的权力分立并非是三者的绝对隔离，为了达到权力的制约与平衡(checks and balances)，恰恰需要各个权力部门的“局部混合”，“这种局部混合，在某些情况下，不但并非不当，而且对于各权力部门之间的互相制约甚至还是必要的”[7]。总之，现代意义上的三权分立有两个要求，其一是分权，其二是制衡。分权是前提，制衡是目的（这是分权的直接目的，间接目的是保护自由），两者不是割裂的，而是密不可分的，统一于三权分立之中。

人们通常把依照三权分立原则所构建的政体称为三权分立体制，区别于以民主集中制为原则建立起来的议行合一体制⑤。“三权分立的体制并不意味着三权一定要完全独立，体制内的行政、立法、和司法三部分，只要能独立行使一定的权力，三者之间的一些互动机制，如否决权和推翻否决权，并不影响三权分立这一基本性质。”[8]在司法独立（中立）的情况下，三权之间的制衡主要体现为行政权与立法权的制衡。香港虽然实行资本主义制度，但它不是一个国家，也不是独立的政治实体，而是中国主权国管辖的特别行政区，香港特区的行政长官及主要官员皆由中央任命。因此在严格意义上，香港不能与世界上国家或独立政治实体的政体模式相提并论。但撇开此因素，我们仍然可研究香港特区的政体模式，通过分析其行政、立法、司法之间的关系（主要是前两者之间的关系），来探究其政体特征。

之所以说香港特区政体属于三权分立体制范畴，是因为这种政体符合三权分立的分权、制衡两项要求。香港特区的管治权来源于中央政府的授予，根据香港基本法第四章“政治体制”的有关规定，香港特区的管治权分为行政、立法和司法三个方面，此三权分别由行政长官为首的政府、立法会和法院行使。在司法独立（中立）的情况下⑥，行政与立法之间相互制衡。一方面，行政能够制约立法。根据基本法第四十八条第三项的规定，行政长官签署立法会通过的法案，公布法律。立法会通过的法案必须经行政长官签署、公布，方能生效；根据基本法第四十九条的规定，行政长官对立法机关通过的法律有相对否决权；根据香港基本法第五十条的规定，在两种情况下行政长官可以解散立法会。另一方面，立法也能够制约行政。根据基本法第六十四条的规定，特区政府向立法会负责，执行立法会通过并已生效的法律，定期向立法会作施政报告，答复立法会议员的质询，征税和公共开支须经立法会批准；根据基本法第七十三条第九项的规定立法会可以弹劾行政长官。其实在制定香港基本法的讨论中，“委员们同意应原则上采用‘三权分立’的模式，使行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合”[9]。由此可见，香港基本法起草委员会政治体制专题小组关于香港特区政体设计模式就是三权分立，香港基本法第四章“政治体制”的内容也鲜明体现了三权分立的特点。但“三权分立”一词最后没有在基本法草案说明中出现，以及中国大陆有的知名宪法学学者否认香港特区政体属于三权分立体制，这可能与领导人的意见有关。邓小平在1987年4月会见基本法起草委员会委员时明确指出：“香港的制度不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。”[10]他在1988年6月会见“九十年代的中国与世界国际会议全体与会记者时又指出：西方的三权分立，互相制衡――防止专权的制度不是合适的选择，故此不在特区实施[11]。

二、香港特区政体具有鲜明的行政主导特征

这里的行政主导是指以行政长官为首的政府的权力相对于立法会的权力处于优势地位，主要体现在：其一，行政长官地位显要。行政长官具有双重身份，他既是香港特区的首长，对外代表特区，又是特区政府的首长，领导特区政府。这说明他的法律地位比立法机关要高。他不仅是政府的负责人，还是整个特区的首长。其二，行政在立法中处于主动地位。特区政府拟订并提出法案、议案，由行政长官向立法会提出，政府拥有的立法创议权是行政主导的一大体现；政府提出的法案、议案应当优先列入立法会议程，体现了行政优先；立法会议员不能提出涉及公共开支、政治体制及政府运作的法案、议案，这方面的法案、议案只能由政府提出；立法会通过的法案须经行政长官签署、公布，方能生效，行政长官有权拒绝签署法案，发回立法会重议，甚至在一定条件下可以解散立法会；香港基本法附件二还为立法会规定了一个独特的投票机制，该机制有利于政府提出法案的通过⑦。其三，香港基本法对立法会及其议员权力的行使作出严格规定。这些受限的权力有：提出动议权⑧、提案权⑨、质询权⑩和弹劾权(11)。

正确理解香港特区政体行政主导特征，要注意理解好两个方面关系：

一方面，要正确理解行政主导制中行政权与立法权、司法权之间的关系。香港特区政体的行政主导制是在司法独立（中立）的情况下，以行政长官为首政府的权力相对立法会的权力处于优势地位，并不是行政长官的权力高于立法权和司法权。在论述香港特区的行政主导制时，有学者认为，香港实行的是“行政长官的权力高于行政、立法、司法三机关之上的行政主导体制。”[12]这是对香港行政主导制的误解。行政长官的法律地位明显高于行政机关、立法机关和司法机关是不争的事实，但不能因此说其权力高于立法机关和司法机关。理由有：其一，行政长官、立法机关和司法机关这三机关的权力之间没有产生与被产生的关系，而且三种权力是不同性质的权力，不具有可比性。其二，行政长官的权力、立法会的权力都是来自中央的授予，两种权力在位阶上没有高低之分。如果行政长官的权力是高于立法机关，那么2005年立法会不通过政府提出的政改方案时，行政长官就可以命令立法会通过，事实上行政长官没有这样的权力，立法会也没有贯彻落实行政长官意旨的义务。正如王叔文先生所言，香港特区“行政机关与立法机关是两个相互独立的部门，在它们之间不是谁压倒谁的问题，也不存在谁凌驾于谁之上的问题。”(12)其三，行政长官的权力也不高于司法机关的权力。香港实行司法独立，司法活动不受任何机关、团体及个人的干涉，就是在港英时期总督也不能控制司法。根据香港特别行政区基本法第八十八条规定，行政长官可以任命法官。根据香港基本法第八十九条规定行政长官可以免去法官职务。但这些制度设计，很多恰好是借鉴了三权分立最典型的美国的做法，而且法官的任命和免职主要是分别取决于由当地法官和法律界及其他方面知名人士组成的独立委员会的推荐和由当地法官组成的审议庭的建议(13)。如果行政长官权力高于司法机关的权力，那么在针对如香港无证儿童案等涉及中央与特别行政区之间关系的重大案件时也，行政长官就可以对终审法院的审判进行“个案监督”，就不需要通过国务院请求全国人大常委会释法来解决。

另一方面，要正确理解香港特区的行政主导与港英时期行政主导的关系。考虑到香港政制的历史传统，同时为提高管制效率，并便于中央对香港特区领导，香港特区政制的设计很大程度上还保留了港英时期行政主导的特点，但这种行政主导制不是行政长官主导一切的体制，就是在港英时期总督也不能主导一切。有学者认为，港英时期“行政和立法两局就是为总督服务的咨询机构，并无实际的权力，……由此产生以总督为核心的行政系统主导一切的统治模式”[13]。“在英国统治时期……无独立的立法权、司法权”[14]。关于港英时期立法局有没有权力以及司法是否独立，是否总督为核心的行政系统主导一切，我们也有不同的看法。自20世纪80年代初开始，港英当局玩弄“非殖民化”伎俩，在香港推行代议制民主，立法局逐步引进间接、直接选举机制，并扩大立法局的权力。到1995年，立法局取消委任议席，全部议员由直选或变相直选产生，立法局与行政局彻底分开。通过这些举措，立法局逐步摆脱行政的控制，根植于香港社会，立法局的权力也得以极大幅度扩展，成为制衡行政的独立组织。“因此，如果笼统地说港英时期的立法局是总督立法的咨询机构，没有任何权力，就没有尊重历史事实，不免有失偏颇。”[15]在港英时期，司法就是独立的，总督不能控制司法。港英时期，司法系统的头头按察司由总督遵照英皇经国务大臣颁发的训令委任。其他法官，总督委任前必须听取具有独立性质的、以首席按察司任主席的司法人员叙用委员会的意见。委任后，法官的罢免程序很严谨，甚至用宪法性文件保障法官独立(14)。由此可见，在港英时期的总督也不能主导一切。现在的行政长官行使权力受到更多的牵制，行政长官施政遇到很多挑战，行政主导举步维艰。

三、三权分立与行政主导高度统一于香港特区政体

三权分立是相对于民主集中而言，行政主导是相对于立法主导而言，两者是从不同角度对政体的描述。因此，同一国家（地区）的政体，可能既属于三权分立制，又属于行政主导制。在目前资本主义国家中，根据行政机关的产生方式、行政机关与立法机关在政体中的地位及相互关系不同，可将其政体主要分为三大类型：议会制（如日本）、总统制（如美国）和半总统半议会制（如法国、俄罗斯）。虽然日、美、法、俄等国家的政权组织形式各异，但其设计政权组织形式的理论基础无疑都是三权分立（英国的议会制是最早的三权分立体制，但它是长期政治斗争的产物，不是通过制宪确立的）。可见，三权分立不限于为特定的政体发生关系，它既可以与议会制结合，也可与总统制结合，还可以与半总统半议会制（有学者称之为半总统制或超强总统制）结合。由于上述各国是根据自己的国情对各种权力（主要是行政权与立法权）的关系进行了不同的调整，从而使三权分立体现了鲜明的国别特色，并形成不同的权力分立体制。在议会制下，立法权处于优势地位（虽然这种优势已逐步削弱），故议会制是立法主导制。而在总统制和超强总统制下，行政权处于优势地位，故总统制和超强总统制是行政主导制。三权分立与行政主导（或立法主导）是从不同角度对一国家（地区）政体特征的描述，两者的关系不是水火不容的，