张劲松：三权分立政体：误区、审视、否定与继承

【内容提要】源于西方的三权分立政体时而被贬为资本主义，时而被推崇备至。重新正确认识三权分立问题具有时代意义。三权分立政体并非资产阶级革命后大多数国家的必然选择，相反它只是美国在特定的国情下的选择，它出现在西方国家也是极其偶然的，大多数西方国家选择的是议会制。从清王朝到国民党的统治，虽然有过多次三权分立政体的尝试或推行，但从来就没有真正实现过权力的分立和制衡。在强大的封建势力为主体的国体下，三权分立政体所要求的权力分立是无法实现的。共产党人否定了三权分立政体，自主选择了人大制度。三权分立政体不适合中国，但是三权分立政体体现出来的分权与制衡思想，是人类共同的精神财富，中国也可以借鉴。

在中国，对三权分立这样一个老问题的认识，似乎已有定论。但是，自党的十七大提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”之后，有关权力三分的争议又起，三权分立与行政权力的三分被混为一谈。三权分立时而被贬为资本主义，时而被推崇备至。正确认识三权分立问题具有时代意义。

一、认识冲突：有关三权分立两个极端的观点

1748年，孟德斯鸠在《论法的精神》中提出三权分立理论，30余年后，这一理论被美国宪法所采用。此后，随着美国的崛起和强盛，三权分立被全世界所关注。在中国，一方面，即使在中国共产党人建立了社会主义国家、推行了人民代表大会制度之后，即使中国的政治制度在推进经济和社会发展取得卓越成就的今天，仍然有人鼓吹三权分立；另一方面，也有人从固守社会主义意识形态的角度出发，对三权分立有着一种自然的恐惧感，他们将三权分立与资本主义划上等号。这是中国当前最常见的两种极端的观点：推崇论和否定论。

推崇论者认为，三权分立学说从理论到实践都有着优越性。从理论上看，推崇论者认为，三权分立在其产生之初既是阶级分权论，又是国家职能分工论。作为阶级分权论，三权分立思想是为贵族服务的，贵族以之同国王争夺权力，防止君主专制；作为分工论，三权分立能确保国家机器的正常运转，防止国家权力滥用。阶级分权的特征虽然随着资产阶级的强大逐步弱化，而作为职能分工的思想则日益得到强化。国家职能分工思想的作用主要体现为，三权分立可以有效地防止国家权力的滥用；从实践上看，推崇论者认为推行三权分立的美国，在其立国的200多年里，逐步成为了世界上最强大的国家，成为了资本主义世纪的楷模。而且强大的美国虽然经历了多次危机，并没有出现像马克思、列宁等经典作家所说的“腐朽”，虽然美国进入了帝国主义时期，仍然在高速发展。因此，推崇论者认为三权分立政体，具有强大的生命力。少数别有用心的人，甚至借此提出中国也应该推行三权分立。

否定论者认为，三权分立思想是资产阶级革命的产物，它是为资产阶级服务的，只能适应资产阶级内部权力的分配与调适的需要，只能反映资产阶级统治的本质。而且，三权分立还违背了主权不可分割的统一性原则，与议行合一的人民代表大会制度是根本对立的，所以绝不能在中国出现三权分立。个别人甚至认为，在中国凡是提权力分立与制衡，就是要搞资本主义那一套；提三权分立就是要否定党的领导，就是要否定社会主义制度。

除了这两种具有代表性的极端的观点以外，有关三权分立还有着多种不同观点。时至今日，对三权分立思想的研究“处于或浓或淡的压抑、沉闷的氛围中，从而束缚了人们思想的活跃与创新。”①对于三权分立似是而非的观点，阻碍了我们自觉地接受和实施法治，不利于社会主义民主政治建设，一定程度上干扰了中国建设和完善人民代表大会制度，限制了人们的思想，因此，深入分析和全面研究三权分立体制，是时代的需要。中国坚定地走人民代表大会之路，需要厘清三权分立体制与人民代表大会制度之间的关系。

二、历史审视：西方资本主义制度下美国的偶然成果

过分推崇西方国家三权分立政体的理由并不充分，鼓吹中国实行三权分立的理由更不充分，因为，即使在资本主义国家也没有多少国家真正实行三权分立，不能因为最发达的美国实行了三权分立，就推断出三权分立政体是最好的政体。从历史的视角来审视三权分立政体，我们可以得出这样的结论：三权分立体制是美国这个国家在特定的历史条件下形成的，它在资本主义世界也是偶然现象，资本主义世界并非以三权分立为主要政体形式。

自英国建立代议制政府以来，代议制政体得到了广泛的认同。“代议制政体就是这样一种手段，它使社会中现有的一般水平的智力和诚实，以及社会中最有智慧的成员的个人的才智和美德，更直接地对政府施加影响，并赋予他们以在政府中较之在任何其他组织形式下一般具有的更大的影响。虽然在任何组织形式下，他们所具有的影响都是政府中一切好事物的根源和阻止一切坏事物的条件。”②由于代议制政体所具有的优点，自英国建立代议制政府之后，1776年宣告独立的美国，经历了1789年大革命的法国，以及还有一系列后起的资本主义国家都开始效法英国，采用代议制。虽然，各国所采用的代议制的具体组织形式千差万别，“最初的代议制政府可以分为三大类型，这就是英国的‘虚君’共和制，美国的总统共和制，法国的议会共和制。它们构成了现代西方代议制政府的三个基本原型，在以后出现的所有代议制政府基础上都是从这三个基本类型演化过来的。”③

英国采取代议制是资产阶级革命的结果。在革命过程中，英国资产阶级与封建王权实现了妥协。之后，英国选择了君主立宪的体制。英国最初建立的代议制政府是资产阶级、国王、贵族妥协的产物，其代议机构也是不成熟的，由国王、贵族院和平民院组成。其中国王是终身的，贵族是国王册封的，唯有平民院是选举产生的。在之后的一百多年里逐步演变为现代的“虚君”共和制。英国政体因保留了国王，所以它的“外表很威严”，但未因此影响其政府的效率。这是因为英国政体中有一个简单而有效率的组成部分，即“英国宪制有效率的秘密可以被描述为行政权力与立法权力的紧密联合和几乎完全的融合。”④内阁是一个议会从它所信任和了解的人当中选出的用以统治国家的控制机构。内阁“这个把立法权和执行权结合在一起的委员会――正是因为这种结合，它只要存在并且团结在一起，它就是国家中最为强有力的机构――是一个完全秘密的委员会。”⑤英国的政体并不是立法权吸收行政权，它是两者的融合。“或者内阁进行立法和行动，或者它可能解散。它是一个被创造出来的机构，但是它有权破坏自己的创造者。它不但是被立法机构提名的行政者，而且它还是可以破坏自己的创造者。它不但是被立法机构提名的行政者，而且它还是可以消灭立法机构的行政者。它是被创造的，但是它可以毁灭；它在来源上是衍生性的，但是它在行动上却是破坏性的。”⑥这就是颇具特色的英国政体，它在旧的封建专制制度的基础上又堆上新体制，它将君主制、贵族制和共和制融于一体，它既有立法、行政的分立，又将两者融合起来。英国是最早实行代议制政府的，它对其它国家有借鉴意义，但是不具备英国国情，就很难推行这一套政体。这也是鼓吹西化的一部分中国人，从不在中国鼓吹“虚君”政体的根本原因，在中国保留君主绝对是不得人心的，中国人深受君主之害，哪怕是“虚君”也不会让其存在。

三权分立思想主要是由法国人孟德斯鸠完善的，但是法国并没有按三权分立方式来建立国体。自资产阶级大革命之后，法国政治体制变化频繁，正如恩格斯所说：“法国是这样一个国家，在那里历史上的阶级斗争，比起其他各国来每一次都达到更加彻底的结局；因而阶级斗争借以进行、阶级斗争的结果借以表现出来的变换不已的政治形式，在那里表现得最为鲜明。”⑦在激烈的阶级斗争中，政权不断更迭，政体变化很大，直到1958宪法确立了第五共和国的行政集权的民主制。这一制度也有“三权分立”，即“国民议会和参议院组成的议会是立法机关，总理领导的政府是行政机关，最高法院是司法机关。”⑧但是，这一“三权分立”体制既不同于美国的权力分立和制衡体制，也不同于英国行政与立法融合的体制。其三权都统一于总统之下，法国宪法规定：“共和国要确保宪法得到遵守，总统通过仲裁，保证公共权力机构正常行使职权和国家的持续性。”因此，法国现行政体又被称为半总统制的共和国，总统实际上掌握着行政权力，但是实际上掌握行政权力的总统并不向议会负责，相反，不掌握行政权力的总理却要向议会负责。可见，法国并不能算是权力分立和制衡的“三权分立”政体。

美国是实行三权分立政体的国家，在一定程度上可以说，只有美国真正实行三权分立政体。“在西方国家中，只有美国（总统制）实行‘三权分立’，而其他绝大多数国家实行议会制，实际都未实行‘三权分立’。”⑨一个国家实行什么样的政治体制形式，不但与其国家发展的历史、民情密切相关，而且与其国家的阶级特性密切相关。从实现三权分立国家的数量来看，“除美国之外，西方主要国家的政治体制形式不完全相同，但从根本上说都属于议会制，英国、德国、意大利、加拿大、日本、比利时、丹麦、荷兰、芬兰、爱尔兰、奥地利、冰岛、卢森堡、挪威、葡萄牙、西班牙、希腊、瑞典、瑞士、澳大利亚、新西兰等西方主要国家都是实行议会制。”⑩也就是说，西方国家只有极少数实行三权分立政体，绝大多数并不实现三权分立。因此，我们可以得出这样的结论：三权分立政体并非资产阶级革命后大多数国家的必然选择，相反它只是美国在特定的国情下选择的结果，它出现在西方国家，也是极其偶然的，大多数西方国家选择的是议会制。

美国选择三权分立政体，有着特殊的国情。托克维尔在《论美国的民主》一书中认为，有助于美国维护民主制度的原因有三：自然环境、法制和民情，但“按贡献对它们分级。依我看，自然环境不如法制，而法制又不如民情。”(11)美国所在温带的北美洲土地肥沃、资源丰富，“在这样的一个国家，各人都可以很容易解决生活问题。从最初的移民时期起，差不多到了现代时期为止，经济的恐慌是没有的，贫穷也是没有的，并且根本就没有这种危险。”(12)周边国家都不能对其构成军事威胁，“在这样的优胜环境之下，他们的海陆军备尽可以减少到最低限度，军阀阶级决没有发生的可能，军事首领没有执行政权的机会。”(13)加上，建国之初华盛顿、汉密尔顿、麦迪逊等联邦党人，对人民主权、权力制衡等思想的宣扬和贯彻，在美国民情的基础上，三权分立的政体建立了起来。别的国家并不一定具备美国建立三权分立的国情，因此，托克维尔认为：“美国的联邦宪法，好像能工巧匠创造的一件只有使发明人成名发财，而落到他人之手就变成一无用处的美丽艺术品。”(14)比如，墨西哥照搬美国政体，并未使其富强。“墨西哥所处的地理位置，其有利性不亚于美国，而且墨西哥还采用了美国相同的法律，但墨西哥没有促使自己建立民主政府的民情。”(15)总之，选择什么样的政体需要根据本国国情，而不能因某个国家经济发达就照搬其政体。

三、中国实践：不具备实行三权分立政体的基础

中国不是没有搞过三权分立，只是没有搞成功而已。近代史上，中国国家政权多次采用三权分立式的代议制，都以失败而告终。究其原因，中国不具备实现三权分立政体的基础，在一个封建势力极为强大的中国，仿效发达资本主义的美国政体，注定要失败。

近代西方资本主义文化冲出了民族、地域、国家的界限，涌向了全世界。西方文化“按照自己的面貌为自己创造出一个世界”，(16)使东方从属于西方。1840 年鸦片战争之后，清王朝在内忧外患的局势下，为了延缓统治，不得不学习西方政体。“在中国近代史上，真正对议会思想进行尝试，并试图将中国的君主专制制度变为君主立宪制度的，是以康有为、梁启超、严复、谭嗣同等为代表的资产阶级维新派。他们发动和领导的戊戌变法运动，就是变君主专制为君主立宪的实践和尝试。”(17)康有为曾奉劝光绪帝：“上师尧、舜、三代，外采东西强国，立行宪法，大开国会，以庶政与国民共之，行三权鼎立之制，则中国之治强，可指日待也。”(18)维新失败之后，清王朝也搞过《钦定宪法大纲》（1908年8月宣布），但它只不过是专制政府的装饰品而已，在中国行不通。究其原因，“中国是一个专制的国家，它的原则是恐怖。在最初的那些朝代，疆域没有这么辽阔，政府的专制的精神也许稍为差些；但是今天的情况却正相反。”(19)孟德斯鸠的三权分立思想的实质是要实行阶级分权，即新兴的资产阶级要参与政权，分化封建王权的权力，