刘红凛：比较视野中的国家民主与党内民主

民主是人类文明社会的基本价值追求之一，也是近现代政治文明的伟大成果；政党则是近现代民主政治发展的产物，没有近现代民主及其发展，就不可能有政党及其发展。在当今代议制民主时代，政党都是高举“民主”旗帜来号召民众、争取民众支持、取得政治合法性的，发展民主、推动民主理应成为政党的基本功能与价值所向。另一方面，代议制民主必须凭借一定中介才能运转。在当今政党政治时代，政党名副其实地成为政治权力中心、代议制民主的组织与推动者。正是在此意义上，西方学者指出：“现代民主完全是建立在各政党的基础之上的，民主原则越是付诸实施，各政党的重要性也就越大。”[1]由此可见，当今民主时代，政党与民主政治之间具有密不可分的内在关系，这种关系在一定程度上属于民主发展与民主实现机制之关系，并非等同于党内民主与国家民主的关系。那么，党内民主与国家民主之间是什么样的关系呢？二者是否具有一致性、成正比关系呢？还是因国家、政党而异，存在多种可能的关系呢？要理解这一问题，需在民主发展的历史长河中、在世界政党政治比较中认识与正确把握：首先需要结合民主与政党的发展历程来看二者之间的关系，探讨当今世界国家民主与党内民主的多种可能性关系；在此基础上，根据世界政党政治现实来分析不同国家的法律对党内民主的要求，进而探讨我国党内民主与人民民主的关系。实际上，在复杂的政党政治实践中，党内民主与国家民主的关系既有一定的共性，更有显著的个性差异；世界各国的政党―国家―社会关系不同，国家与政党的发展水平、历史传统不同，现实国情、党情与政党类型不同，民主理念与政党理念不同，党内民主与国家民主的关系也有所不同。只有在对当今世界党内民主与国家民主的共性与个性科学认识的基础上，才能深刻认识我国的人民民主与党内民主的关系及有关问题。

一、国家民主与党内民主之关系：历史发展与民主泛化

从理论与实践渊源看，现代民主概念与民主实践最早可追溯至古希腊。古希腊历史学家希罗多德在其名著《历史》一书中首次使用“民主”概念，最早把雅典的政治制度和政治实践称为民主政治或民主制。雅典制度之所以被称为民主制度，是因为政权在多数公民手中而非少数人手中；“民主是指大多数人的统治，这在古希腊所有的政治学著作中是一个公认的标准”[2]。由此可见，“民主”一开始就是一个政治概念，是就政治制度或国家形态而言的。值得注意的是，以雅典为代表的古希腊民主，实际上是一种城邦公民自治制度，是一种以“简单多数决”为主要特征的直接民主。这种直接民主，一方面实现了统治者与被统治者身份的重合，公民作为国家主人直接管理城邦事务，无须通过中介和代表；另一方面，在人类历史上也被其自身弊端即“多数人的暴政”所断送。历史证明，作为政治实践，古希腊直接民主制只适用于小规模政体，在一个大规模的民族国家难以适用。到了古罗马，共和主义取代了古希腊的直接民主，不再像古希腊那样相信公民美德、强调“民治”与政治平等；而是以人性自私自利、冲动好斗为理论预设，强调“自治”、政府要反映社会多方利益与意志，主张用混合宪法、混合政体来平衡各方利益，整合不同的社会群体，防止内争。然而，古罗马共和主义也具有自身的局限性：一个庞大的国家可以成为一个稳定的共和国吗？共和理念在一个庞大的民族国家如何实现？古典共和主义的这种局限最终被近代代议制民主所解决。代议制民主是近代资产阶级发展的产物，它建立在自然法、社会契约和天赋人权等原则基础上，强调“尊重多数人的决定，同时保护少数人的利益”。从根本上看，代议制民主是一种间接民主，即公民通过由自己同意选举出的代表来负责制定法律和管理公共事务，而不是直接进行统治；代议制民主是民主发展的一个里程碑，影响深远，当今被公认的民主国家都是代议制民主国家。然而，任何民主理论和实践都不是完美无缺的。20世纪以来，代议制民主理论越来越难以圆满解释不断变化的社会政治现实，为“精英民主理论”、“多元民主理论”、“参与民主理论”、“协商民主理论”等不断改造、补充与修正。

总之，从理论渊源与历史发展看，西方民主理论有一个从古希腊直接民主向近代代议制民主的发展变化过程；20世纪以来，西方民主理论又存在一个从人民民主论到精英民主论、从一元民主论到多元民主论、从政治民主论到社会民主论、从代议制民主论到参与式民主论的发展变化趋势。[3]在20世纪以前，民主一直是个政治概念，其基本含义为“国家权力属于人民”、“由人民进行统治”；民主意味着政治民主，主要是就国家制度、政体或国家形态而言的；在此意义上说，讲民主，关键是国家民主。20世纪以后，人们开始在其他领域从非政治或准政治意义上谈论民主，如社会民主、工业民主、经济民主等，这实际上是国家意义上的民主的泛化或延伸。即使在“民主泛滥”的今天，民主仍不失为政治学的核心概念，民主问题的核心仍然是国家政体与国家形态问题；尽管不同阶级、不同政治立场的人对“人民”与“统治”有不同理解，但无法否认民主的基本精神与基本原则，如民主要求坚持多数决定原则，同时尊重个人和保护少数人的权利；要求统治者具有政治合法性，其权力要对公众负责；要求政府权力不能集中在某一个人或某一个机构手里，民主政府要充分尊重人民的选择、对人民负责、保护公民个人权利和自由；要求遵循法治原则，尊重社会多元化与利益多元化，奉行宽容、合作和妥协的价值观念等。[4]

政党则是近现代民主政治发展的产物，确切地说，是代议制民主政治的产物。从政党的产生与发展看，德国学者韦伯将政党的发展进程归纳为三个阶段：第一阶段的政党，完全是贵族的随从；第二阶段是权要的政党，政党是知名人士的结合，在地方是有产者和知识名流的非正式结合、在中央是议员的结合；第三阶段，是现代的群众组织的政党，即大众型政党，这是选举权普及的产物。[5]在前两个阶段，政党还是一种非正式结合、非正式组织，与朋党有很大相似性；只是到了选举政治时代，为了举国上下的政治动员、吸引选民等选举的需要，近代政党才发展成为现代政党。现代政党与近代政党的一个根本区别，就在于现代政党是按照一定的组织原则组织起来的、从中央到地方有严密而完整的组织结构的正式组织。法国学者迪韦尔热在20世纪50年代认为：“事实上，真正的政党存在至今还不足一个世纪。在1850年，（除美国外）还没有一个国家有现代意义上的政党。我们可以找到各种思潮、大众俱乐部、学术团体、议会集团等，但仍然找不到真正的政党。”[6]因此说，现代意义上的政党产生于19世纪的欧美，是代议制民主，更确切地说，是现代选举政治的产物。党内民主作为国家民主的泛化与延伸，则是现代政党产生以后的事情；人们对党内民主的关注，是二战以后的事情。之所以如此说，是因为二战以后，政党才真正成为政党政治国家的政治权力中心，“集权原则”在政党身上得以复归；为避免纳粹式的极权政党吞噬民主、实行专制，为防止政党权力膨胀、滥用权力、政党腐败，为使政党促进民主政治发展，党内民主问题才引起世人关注。

二、国家民主与党内民主之关系：基本观点与理论依据

从历史逻辑看，国家民主与党内民主并非相伴而生，而是先有现代民主政治与国家民主，后有现代政党与党内民主。从基本内容与构成要素看，国家民主主要涉及到五个方面：由谁统治，是政治精英、平民，还是贵族寡头？在什么限度和范围内统治，即政府权力的权限问题。以何种名义统治，是保护个人自由，还是保护社会的平等与正义？是采取直接手段还是间接手段？在何种条件和约束下进行统治？[7]它们涵盖民主的主体、范围、依据、手段、条件等基本内容。从基本关系与适用场域看，国家民主主要针对国家政治制度、政体与国家形式，主要关心的是国家治理问题，主要处理的是国家权力的授受关系，公共权力的监督、制约与制衡关系。

党内民主是就政党内部而言的，主要针对的是党内关系，其核心问题是党内治理问题。现代政党是一个复杂的组织系统，由党员、各级组织、政党领袖等要素组成；从构成要素与组织结构角度看，党内关系主要包括党员与组织、下级组织与上级组织、全党与领袖、党员与党员等几个方面的关系。法国政治学家让・布隆代尔从内部板块划分角度，认为西方政党可以拆分为五个部分，即议会党、成员党、官僚政党、政府中的政党，以及还有可能存在的选民中的党。[8]尽管政党对外具有统一形象，但在党内，各部分、各成员所拥有的资源、地位与角色不同，政治倾向、价值追求与利益诉求也有所不同，在党内客观上也存在着权力与利益之争，政党实际上也是一个权力与利益的矛盾体。从权、责、利角度看，党内关系主要涉及到党员的权利与义务、党内干部的权力与职责以及党内利益关系。概括说来，党内民主的实质，就是要正确处理党内权力授受关系、权利与义务关系、权力与责任关系以及党内利益矛盾关系，其目的在于增强党的创新活力、维护党的团结统一。

由上可知，国家民主与党内民主属于不同组织类型、不同领域的民主，党内民主是民主的泛化。那么，国家民主与党内民主之间具有什么样的关系？这在政党政治理论界存在一定争议，可概括归纳为三种不同的理论观点：一种观点认为，党内所要遵循的民主与国家所要遵循的民主完全相同，党内民主是国家民主的前提，没有党内民主就不可能有国家民主。在政党政治世界，德国可堪称此类典范。德国按照国家民主原则、机构设置要求党内机构设置与党内民主，德国基本法与《政党法》对党内民主有着严格的规定。另一种观点认为，党内民主与国家民主是两个性质不同的民主，党内民主无法效仿或复制国家民主。其理论依据在于：民主政治模式因社会本质、社会结构不同而有所差异；政党组织与国家权力机关性质、政治功能、组织原则、内部结构有所不同，政党一般坚持封闭性原则，党内活动、内部关系调整一般以党纪为准则；党内民主与国家民主在原则、内容、实现机制与表现形式上有很大不同。罗伯特・米歇尔斯等甚至认为，寡头统治是政党政治铁律，政党组织处处意味着寡头，在党内不可能、也不能实行民主。[9]熊彼特等认为，政党是一个国家民主制的主要手段；如果一个政党要有责任和内聚力，就应该大大缩小党内民主的范围，否则党的凝聚力可能会受到影响；党内可以不民主，但政党之间的民主竞争必然会促进国家民主。第三种观点即“修正适用说”，认为党内民主理念根本上源于国家民主理念，党内民主原则与国家民主原则具有一致性；但民主原则必须考虑到政党的特性与组织功能，国家民主原则必须有所修改才能在党内适用。如国家民主意义上的结社自由与言论自由在政党内部就不能完全适用，必须受到一定的限制，党员在党内不能再度结党，言行不能为所欲为，不能破坏政党形象与政党统一等。上述三种观点，对党内民主能否促进国家民主的回答自然有所不同，第一种观点的逻辑结果是党内民主理所当然地能够促进国家民主；第二种观点的逻辑结果是党内民主与国家民主之间没有必然的关系；第三种观点的逻辑结果是，党内民主与国家民主具有一定关系，可以相互促进。

实际上，上述三种观点各有其道理，在不同的国家有不同的政治市场。造成这种观念差异的原因主要在于：不同国家有不同的政治传统，现实的政党―国家―社会关系有所不同，人们的政治理念与政党观念也有所不同，对政党组织属性的认识与定位不同，这可概括为三种观点：一是“国家机关说”，将政党视为“国家公器”、“宪政机关”、“宪法要素”或“准国家机关”。这一学说认为，政党与一般的社会组织有根本不同，它在国家政治运作、政府运作中起着关键性作用，完全可以把政党视为国家组织的一部分，须用法律规范之。持这一观点的国家，倾向于认可“党内民主与国家民主具有一致性”，用法律来规范党内关系与党内民主。这一学说在二战后的德国比较流行，二战后德国不但对政党民主有严格的法律规定，而且对于政党的日常运作给予大量的公费补助。二是“社会团体说”，将政党视为社会团体、民间团体、私人团体。这一学说认为，政党是结社自由的产物，是社会组织的一种，政党的产生、构成与运作等与其他的社会组织并无本质区别，政党与政府有严格的区别，政党内部事务遵循“法不禁止皆自由的原则”。在一些国家如英国，政党被定位为民间团体或私人组织：“政党的意思表示与行为，都是自然人个别或集体的行为，如果违法，可以对单独的或多数的自然人加以处分，可以不涉及政党。”国家将党内民主问题等视为政党内部事务，