杨鲁慧：非政府组织：东亚民主化进程中的社会新角色

[内容提要]本文从研究东亚非政府组织的发展现状出发，选择以国家与社会合作互动为基本视角，对传统权威主义走向现代民主政治的进程进行了分析论证。非政府组织的成长发展适应和促进了东亚国家的政治民主化进程，扮演着东亚从权威政治走向民主政治的社会新角色，成为推动民主政治发展的新兴社会力量。

[关键词]非政府组织；东亚；民主政治发展；政治转型

非政府组织的成长壮大适应和推动了东亚国家的民主政治转型，[1]在东亚从权威政治走向民主政治过程中扮演中重要的社会新角色，成为推动民主政治发展的新兴社会力量。在经济全球化和东亚社会政治转型的大背景下，将国家、政府、社会作为一个整体，从非传统安全角度，研究探讨非政府组织在民主政治发展中的作用及其与政府关系是一个重要的新命题。

一、非政府组织：东亚民主政治转型期的必然产物

战后东亚的民主政治转型期是指以政治民主化为目标，从传统的权威政治转向现代民主政治的过程，这种过程一般也称为“民主化”进程。权威政治体制转向民主政治体制，一方面是东亚国家政治精英选择特定的政治战略和策略的结果，另一方面也是权威政治体制面临社会内部和外部压力集团所做出的妥协、让步。这种政治转型必然是在东亚国家具备了社会政治大背景中展开，而非政府组织则是在其中扮演了现代文明的传播者、公民意识的培养者和志愿精神的重建者等重要角色。

二战以来东亚大多国家的政治发展经历了三个发展阶段：第一阶段，战后初期1945年到20世纪50年代末60年代初期，是东亚大多国家试行西方议会民主制时期；第二阶段，60年代到80年代末年代90初期为东亚权威政治发展时期，“到了60年代中后期，威权主义的大潮――大部分处于军人专政下――就涤荡了早期那些充满希望而又制度薄弱的民主政体。大部分亚洲地区也自始至终是威权主义。威权主义取代民主制度成为第三世界主要的政府和政治形式”[2]；第三阶段，80年代末90年代初至今为东亚权威政治逐渐解体向现代民主政治转型时期，东亚权威政治国家先后不同程度地开始了政治民主化的进程，形成汹涌澎湃的民主化浪潮。“20世纪80年代中后期亚洲的民主化，群众运动兴起，社会出现了激烈的变革，统治精英们也意识到体制需要变革，这一切导致了80年代威权主义的衰落和民主的兴起。”[3]东亚国家的政治转型方式大多是由本国的社会、经济和政治力量在民主化进程中起到了决定性的作用。“这一点，在韩国表现得最为充分。学生的暴力使反对派领袖们感到“为难”，他们一方面要动员群众参与政治，以推翻权威政权，另一方面则想通过和平的手段来实现这一目标，以保持国家和社会的稳定。”[4]印尼的特征也很有典型性。20世纪90年代后期，印尼的社会民主力量逐渐发展强大起来，“各种社会团体和反对党领导的广泛的抗议活动、罢工罢课和抗议活动导致了社会动荡并最终实现了苏哈托的下台。但现实是，以社会力量为主体的这类抗议活动与其说是导致了民主化还不如说是导致了政权变革。”[5]西方学者把转向民主政治轨道的东亚权威政治国家称为“新兴民主国家”，有的则把这种政治转型列人“世界第三次民主浪潮”。

东亚地区的权威主义政体产生于20世纪60年代，其内涵是通过强制性的政治整合维护社会秩序和稳定，以达到发展经济，推动经济快速增长，促进社会进步，实现赶超发展战略之目的。权威主义政体是介于独裁政体和民主政体之间的、发展中国家在民主制度建立以前采取的一种过渡形式。在东亚国家政府与非政府组织之间的互动关系，依然是决定活动的范围和空间的最重要的变数。尤其是在发展早期，东亚的权威主义政权大都以种种理由限制民众的结社自由，并对那些在他们直接控制之外的非国家组织的活动空间加以严格控制。

东亚国家的权威政治在向现代民主政治转型过程中呈现出的基本特点，主要是通过军人政权退出政治权力中心，实现了从军人政府向文官政府的转型；立法机构的作用不断加强，由突出行政集权向分权制衡的目标发展；多党政治迅速发展，反对党力量日趋增长，由一党独大和一党优势制逐渐向具有真正竞争性的多党政治转变；国家对社会控制减弱，利益集团与民众和非政府组织的政治参与空前活跃。[6]利益集团和社会民众拥有政治参与的自主权，并广泛地渗透于国家政治生活之中，是制度化程度较高的现代民主政治的根本标志。非政府组织和利益社团是一种存在于国家政治体系外的压力集团，它通过各种形式向政治体系施加压力，通过影响政治体系的决策使自己的利益得到保障。利益集团与非政府组织政治参与和政治影响的自主性、广泛性程度，显示出国家控制社会的强度在弱化，而社会民众的力量在增长和强化，体现了一个政局稳定、秩序井然、有生机活力的现代社会在孕育形成之中。

随着东亚现代市场经济的发展，社会日益走向现代化、多元化、复杂化，新的阶级力量和利益集团需要更为符合他们利益的政治秩序和民主形式。80年代以来东亚权威政治国家的利益社团和民众组织的政治参与日趋频繁活跃起来，自主化程度也不断提高。如80年代后期，韩国利益社团的政治参与在东亚国家是比较独特的并且达到较高水平，韩国的大财团通过采取与政府合作的方式，或是游说，或是人员直接参与的形式，对政府的决策施加影响。90年代以后韩国各主要利益社团的政治参与愈来愈深入和规范化，并且在很大程度上通过反对党政治和舆论监督来实现。韩国的非政府组织是以民众团体为中心，具有反体制的、抵抗的性质。“韩国的市民社会团体通过市民的参与和两带活动加强了对国家权力的批判和监督，通过政策的变化维护了个人的权利并推动了社会改革。它使各种社会争议大众化并通过公共领域的扩大集结舆论以加强市民社会的政治化；它抵抗财阀结构和利己主义的企业伦理，保护环境，维护消费者的权利。”[7]市民社会团体的爆发及其发展、专门化和分化，致使韩国社会产生了具有能动性的变化。市民社会团体制约了政治统治权力，产生了持续推动改革的主要动力。因此，民众运动成为韩国市民社会运动的枢纽，追求民主政治转型的目标。在泰国，随着中产阶级势力的发展，军人政权一般都采取了较缓和的执政策略，在任内都推进了泰国的民主化进程。但20世纪80年代后期，民间的民主力量发展强大起来后，他们反对军人执政，最终使素金达将军退出政坛。[8]新加坡通过半官方、半民间性的民众联络所、居民委员会和人民协会等组织，经常向政府反映民意，可以把最下层的群众和社会利益集团的利益要求反映到政府的决策层来，而政府在作出重大决策前也常常征求这些社团的意见。非政府组织与地方组织共同商讨，为制定地方政策提供决策依据，为政府提供咨询和信息服务，对政府的政策制定施加影响。在印尼，强大的社会组织和反对党不仅推翻了苏哈托的权威统治，且成为瓦希德推行民主改革的最强大和最基本的支持力量。1999年10月至2000年6月瓦希德迫使维兰托将军下台和对军队最高层进行的三次大的改组都是在这些民主力量的支持下取得成功的。

二、非政府组织：东亚国家与社会合作互动的桥梁

自20世纪90年代至今的全球化阶段进程中，东亚国家非政府组织已逐步进入大发展的历史时期。其主要来自两个渠道，一是东亚各国的国内非政府组织大量涌现；二是随着全球经济的深人，境外非政府组织大举涌人，二者相互交织，共同发展。政府和非国家因素并非两个相互对立的极端，而是互为补充，相互兼容的关系。国家与社会的治理是一个上下合作互动的管理过程，其本质是国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构通过协商、合作与互动，确立共同的目标来实施对公共事务的管理。为此，公共政策就成为多个部门合作互动的结果，而非政府组织则是推动这种合作互动的具体机构。

作为公民社会组成要素的非政府组织一般具有五个显著特征：其一是非官方性，它强调NGO必须在体制和组织上独立于政府之外；其二非营利性，NGO的资产和其所产生的利润都不能以任何形式在所有者和管理者中进行分配；其三自治性，NGO必须能够独立自主，充分实现自我管理不依赖其他社会组织；其四组织性，NGO应具有一定的正式组织形式，经常性有计划的活动其五；自愿性，意味着参与的基础是自愿而不是强制。这些已成为NGO的标志性特征，与政府及企业相比有其独特的优势。东亚学者认为，非政府组织“意味着‘社会’在‘国家’中的非政治化并且从中分化出来，成为独立的实体。其性质在于它是一种‘从政治的、法律的意义上解放出来的’作为个人人格的‘资产阶级’与‘从政治的、法律的意义上解放出来的社会’的‘结合’，。它具有一种公共性的机制，能够不断地把个人利益之间的对立转化为具有自律性的运动。”[9]就东亚地区来讲，超国家的非政府组织，并把亚洲作为一个整体平台发挥作用的标志是，1993年东亚非政府组织举行集会并通过了两个重要宣言：由110个东亚非政府组织发表的《曼谷NGO人权宣言》；由202个东亚非政府组织通过的《东亚人权：为了人的尊严而斗争》。宣言呼吁民主必须在所有国家得到加强和保证，认为在东亚存在着严重侵犯公民和政治权利的情况，国家应该对此负责。特别是军事独裁的权威主义政体更是如此。它宣告了非政府组织是亚洲社会的一股不可忽视的重要社会和政治力量，也宣告非政府组织将积极参与地区性政治和国家政治。东亚国家非政府组织的发展是以政治民主化、经济市场化、社会现代化为特定历史背景的。

东亚国家从权威政治到民主政治的转型时期，需要强势的政府以应对解决社会转型可能出现的种种矛盾和冲突，而全球化的发展趋向又使得政府的功能相对弱化，在这样的时代大背景下，非政府组织和公民社会的地位作用显得尤为重要，其作用增强及地位提高有利于解决政治转型期非传统安全意义上的社会冲突和问题。追溯上世纪80年代末期，世界各国在追求经济发展的过程中出现了许多难以解决的棘手问题，在这些问题面前，计划与市场，政府与企业都显得束手无策。由于仅靠政府与企业所无法解决的社会问题大量涌现，西方社会的欧美发达国家以及联合国在内的国际组织都在寻找新的出路。经探索研究得出结论：从一般意义上讲，现代社会存在三大资源配置机制，即政府运作的国家机制或曰计划体制；由营利性的企业运作的市场机制；由非营利组织或非政府组织运作的社会机制。由此找到了解决问题的症结――社会组织和社会机制。至此，非政府组织成为推动公民社会发展为相对独立于国家与市场之外的第三部门，并且形成以非政府组织为代表的公民社会，出现了欲与国家、市场“三分天下有其一”的发展态势。这就说明市场也好，政府也罢，他们只能代表一部分人的利益或是绝大部分人的利益，而不可能使所有人的所有需求都得到满足。也就是说总有一部分人对公共物品的过度需求得不到满足，这样非政府组织就可以填补市场与政府遗留下来的空白地带，使得社会不同群体特别是弱势群体的需求得到有效地满足。这就能调节社会矛盾，维护社会公平，和谐人际关系，而这些都有助于现代民主社会的构建。

20世纪60年代东亚国家在生存压力和政局不稳的驱动下，如何利用权威政治有效、快速发展经济，实施赶超发展战略，是当时各国政治经济的重中之重。再加之东方传统文化思想的束缚影响，长期以来，东亚社会与国家基本上处于一种高度揉合的状态，这种社会与国家的胶合同构体，必然造成社会与国家关系的失衡。这种失衡的本质特性就体现为：社会缺乏自主性。国家权力过大干预面过广以及权力行使方式上存在的某种偏差，是形成社会自主性缺失的根本原因。表现在政治上，社会缺乏监督和制约国家权力的渠道和手段，社会成员难以抵御国家权力的渗透以及对民众权利的侵害，造成民主政治意识的缺失。表现在经济上，社会成员被动地参与经济发展过程，缺乏主动性和创造性，造成经济民主和民主管理意识的缺失。经济全球化和政治民主化的进程，客观上日益要求减少国家对社会的干预，减少政府对公民的限制。但经济的发展和民主政治建设要求建立在社会生活正常有序的基础上，那么，依靠什么理论来维持社会的正常秩序并能推进民主政治呢？政治学家把目光的焦点投向非政府组织。他们认为，非政府组织是市场经济的必然产物，是现代民主政治的基础。日本学者加藤节提出：“在这里，促使‘社会’从‘国家’中独立出来并且支撑着这种‘社会’的再生产的，是没有国家权力介人的，通过个人利益的相互竞争与结合而发挥作用的经济机制的自发运动。