杨爱珍：政协委员的“代表性缺失”及其解决途径

内容提要:社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，而人民政协是协商民主的重要渠道。如何通过人民政协的协商平台，真实地反映民意，避免民情在进入决策者视野过程中受到同质化的过滤，政协委员的作用是非常重要的。因此，有必要结合政协委员产生的特点，分析其代表性缺失的原因以及对协商民主所带来的影响，建议从改革政协委员产生的方式和活动方式着手，提高政协委员的代表能力和协商能力。

关键词:政协委员 界别 代表性 民主协商

目前，我国实行选举民主和协商民主两种民主形式。由于西方民主与中国民主发轫的路径有很大的差异，西方是以选举民主为主要形式，而中国则是以协商民主为主要形式。为此，党的十八大指出：“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”[1]然而，要真正发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用，除了制度和程序建设以外，政协委员的代表性作用也是非常重要的。本文对协商推荐产生的政协委员在协商过程中的代表性问题略陈管见。

一、协商产生政协委员的历史来源

在社会转型过程中，现代化动员造成了政治参与需求扩张过快，社会各阶层渴望自己的诉求能够进入渠道，成为公共政策形成的民意基础。但是，事实存在的政治体系的能力和社会需求之间明显脱节的现象，在政协委员方面突出表现就是“代表性缺失”。比如，有的政协委员忙于自己的工作，连一年一次的政协都无暇参加；有的虽然参加，但不知道自己所代表的界别利益所在，也不知道民众的意愿是什么，啸出“雷声”震撼社会。典型的如：扫黄改为扫色、实行家务劳动工资化、隔代婚姻能解决房子问题、女人读博士“贬值”、公务员是弱势群体等等。虽然这只是几朵小浪花，但在互联网的作用下，放大了负面效应，以至于引起人们对协商推荐政协委员的质疑，指出，政协委员的产生到底是“代表精英身份”的荣誉性安排，还是“代表界别利益”的合法性推荐。

(一)协商推荐的制度安排

从中国社会政治生态中生长起来的政治制度，不可避免地带有母体的烙印。协商推荐政协委员，既是我国政治制度的制度安排，也是适应中国社会政治生态的选择。

1949年，新中国的曙光在地平线上升起。按国际惯例，新生政权需要人民的授权才具有合法性。建国伊始，战争的硝烟尚未散去，人心浮动，社会尚未稳定。在当时的条件下无法进行通过全民选举来实现授权和确认，唯有通过各方代表进行协商讨论才能完成建国大业。周恩来遗憾地表示：将来人民代表大会，是要经过普选方式来产生的。关于普选，本来应该做到普遍的、平等的、直接的、不记名的投票，但这对中国现在的情况来说，是非常困难的。指出：现在凡是通过选举方式产生出来的会，我们叫做大会，例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫会议，例如人民政治协商会议。[2]由此可见，中共重视选举民主和协商民主，并使之相辅相成，而且将这中国特色的民主理论作为新中国政治制度设计的基本原则，体现于整个政治体系之中。周恩来进一步指出，协商议事是新民主主义的价值要求，其特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议。新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。[3]这也许是协商纳入决策程序原则的萌芽吧。然而在封建主义的废墟上架构民主制度是有极大阻力的，党内弥漫着小生产意识，相当一部分人对推荐党外人士持反对态度，说什么“统战路线，地主路线；民主观点，糊涂观点”，喜欢搞“清一色”的红色政治，反感不同色彩的人士参加政协共商国是。为此，周恩来代表中央表明态度：“为了扩大政协的代表性，首先要扩大参加政协的成分、单位和名额，使它能够代表全国各民主阶级、各民族人民的愿望和要求。”[4]并提出要处理好确定代表名额和人选“重点”与“照顾到各个方面”的平衡关系。指出：第一，个人参加的，我们注意到他在社会上的影响和代表性。第二，代表名单的产生是经过各方面反复协商的，这样能使各方面的意见得到尊重。第三，原则上能够来的才确定他为代表，不能来的就不提名。从中，我们能够体会到中共追求民主政治的勇气和智慧。首先，协商推荐方法的确定既体现了社会主义民主的价值原则，表明中共尝试着探索适合我国国情的民主操作技术，也适应了当时实际情况。其次，中共认为的“代表性”，不但具有身份代表的含义，更是着眼能够代表各阶层利益的人选，非常注意防止政治制度与社会的“代表性”断裂现象的出现。

(二)“身份代表”和“功能代表”的初步设计

1954年，人民代表大会召开后，政协的职能发生了变化。毛泽东指出，政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关。因此，从它价值上分析，应该更受重视。首先，中共以开放创新的心态，以发展协商民主为重要路径开辟民主政治在中国发展的道路，政协的协商民主是题中应有之义。其次，民主既是一个价值问题，也是个技术问题。协商推荐怎样的人选担任政协委员，不但蕴含着价值理念的问题，也需要民主技术的运用。综合史料分析，当时中共把“代表性”分为两类，一种是“身份代表”，一类是“功能代表”。“身份代表”，是指各个方面带头的著名人物，有分量的人物，周恩来举了翁文灏的例子。“身份代表”表明了中共对名人贤士的尊重，希望通过对一些头面人物的荣誉性安排，起到安抚他们身后的一批人的作用，实现“人心转换”。“功能代表”是能够联系社会和表达意见的政协委员，他们要能够“密切联系群众，反映群众的意见和提出建议”。[5]通过他们，使社会与国家政治制度保持“代表性”联接。为此，对政协委员的推荐作了具体的安排：代表性和范围要比上届有所扩大；要突出代表性，应该有各方代表人士的参加，要有不同意见的人在一起。周恩来强调，政协不是盆清水，如果一盆清水就没有意思了。[6]不同意见在一起协商，政协才能前进。至于“身份代表”占代表总人数的比例，则根据各种情况决定。

协商推荐好政协委员，不但需要民主的理念，需要民主的制度，也需要民主的技术。当然，中国特色的民主才起步，在质的规定性确定之后，需要量的不断积累，才能使刚刚起步的民主有所推进。在推进过程中，民主技术在空间和时间中会逐步得到成熟；同样，日趋成熟的民主技术也会不断完善民主的实现方式。具体到协商推荐好政协委员的问题，做到“身份代表”和“功能代表”结构合理，需要在实践中总结经验，不断提高协商推荐的民主技术。然而，1957年刮起的政治左旋风打乱了民主进程，协商选择政协委员的民主技术搁置起来，政治运动型治理机制泛化了“群众运动”，形成全社会投身政治、参与政治的同时，造成了全民只对最高领导者的崇拜，最高领导者则需要指出追随者的义务和责任。政协委员异化为“团结改造”群体，虽然有“神仙会”让委员们放松心态，但立足点还是要“思想改造”。在这种情况下，“政治岂能协商”从口号变成行动，造成社会与政治制度之间发生了“代表性”断裂。

二、界别设置与政协委员代表性的规范

从1957年到1978年，政协只召开过8次会议，政协这架民主机器处在半闲置状态。当冰层化开、春暖花开时，政协走进了新时代，从实践到理论有很大的创新和发展。但生活之树常青，理论是灰色的，社会的发展和变迁为政协理论提出新的问题，其中，“代表性”困境是必须面对的问题。

(一)“界别”与政协委员履职的原则

人民政协从1966年8月3日零点停止办公后，1971年部分开始活动，但极不正常。1978年2月，第五届全国人民代表大会和第五届政治协商会议在北京同时召开，停止12年的政协终于又运转起来了，“参加政协会议的是各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表”。[7]此时的政协委员具有特定的象征性意义，以荣誉性安排实现各界知名人士政治上和精神上的解放。当时社会结构是以“阶级”为轴心架构的，两阶级(工人阶级和农民阶级)和一阶层(知识分子)之间的利益矛盾并不是很大，阶级之中也没有分化出不同的利益群体，社会分化程度较低，具有较强的同质性。所以政协委员除了“身份代表”以外，更多的是在国家大局层面上参政议政，而不是作为某方面代表”进行协商，人民政协也是以“参加单位”来表述自身组织的构成状况。

经济力量永远是政治发展的火车头。市场经济的发展加速了同质性、整体性社会的解体，“阶级”和“阶层”不断分化，多元化利益群体形成，社会结构发生巨大变化。政协呼应着社会的变化，2004年全国政协十届二次会议通过的政协章程修正案首次在“第二章组织总则”中提出“设若干界别”和“第四章地方委员会”提出“界别设置”，并强调“要密切联系群众，了解和反映他们的愿望和要求”。“界别”的提出，既是对多元化社会发展的积极回应，也是对政协委员“代表性”的科学规范。

首先，“界别设置”有利于了解政协各界群体的利益诉求，更好为公共决策服务。从理论上分析，人民政协与人大、政府三者关系是：人民政协在决策前协商，人大在协商后决策，政府在决策后执行。1956年12月《中共中央对中央统战部关于加强政协地方工作的意见的批示》中指出：“政协在我国的政治生活中具有重要的地位，不仅具有统一战线组织的作用，而且在实际上起着类似‘上议院’的作用。”人民政协是一个民意机构，界别民意是政协的特色和优势。决策前协商，就是了解社会各界的意愿。了解各界的意见，也就了解了整个社会的情况。毛泽东说过，我们党和政府是跟人民商量办事的，是跟工人、农民、民主党派商量办事的，可以叫它是个商量政府。人民是集体概念，是各界别不同利益群体的集合体。政协委员参加政协会议，首先就社会政治文化生活中的重大问题进行协商，这关乎人民的“一般利益”。但人民中也有具体利益，不同界别的利益诉求是不同的，希望在相关的政策中体现出他们的利益主张和价值取向。在民主的框架中，不同界别都应该在公共舞台上有自己的声音，而平衡不同群体的利益则是民主制度的重要职责。因此，界别的设置，是为了把不同利益群体的代表者融合在政治体系之中，以有序的政治渠道实现对社会多元力量的“吸纳”，是人民政协走“群众路线”的生动写照。

其次，“界别设置”对政协委员履职提出了两条原则：充分代表的原则和兼顾社会整体的原则，其中充分代表的原则就是要很好地代表界别利益。界别的设置为政协委员代表性作了具体的规范要求，要求政协委员应该代表自己所联系的群体利益进行表达。从社会转型过程中所产生的社会矛盾来分析，阶层之间的利益冲突是引起社会矛盾的主要因素。决策是利益的划分，执行是利益的实现。利益是社会不同分层的原因，社会整合最根本的是利益整合。政协的界别虽然不完全等同于社会各阶层，但是与我国的阶层结构和状况是有密切关联的。所以，政协委员在兼顾大局的情况下，更应该把所代表的界别的利益诉求表达出来，以期在决策前的协商中，能够对公共政策有影响。在某种意义上说，一名政协委员不能很好地代表本界别利益进行表达，说轻点，是“代表性不足”；说重点，是到政协来“打酱油”的，很不称职。政协委员的代表性缺失将会影响我国民主制度的平衡运行。

(二)综合分析“代表性缺失”的现象

今年《人民日报》微博评论呼吁：“在人民大会堂共商国是，这是荣誉，更是责任。如果只知道热烈鼓掌、点头称是，人民民主如何体现？质询政府，请动真格；会场讨论，何惧观点交锋？代表委员当铭记：你沉默，