刘辉：中国的腐败治理体系及其法治化发展趋势

摘要：中国目前的腐败治理确实是在发挥作用的，但是很多反腐败行动还带有“运动式”的特征，其效度非常有限。反腐败一定要逐渐走向法治化，但是在法治化的过程中，就对证据的获娶案件的审理过程、对案件情节的认定和定罪量刑、相关法律法规的适用等，提出了更高的要求。因此在今后的反腐败斗争中，还要不断加强司法机关在反腐败中的作用。要想较为彻底地解决（完全解决几乎不可能）腐败问题，一定要发挥和利用社会的力量，迈向一种“社会中心主义”的反腐败路径。这一路径包含两方面的内容：一是整个社会在道德风气上拥有抵制腐败行为的文化和观念；二是普通民众拥有参与反腐败的合理途径。

关键词：纪检监察机构；审计制度；司法机关；预防腐败

引言：直面嵌入式腐败的治理问题

制度主义者通过制度设计是解决不了为什么同一种制度在不同国家发挥的作用不同这样一个问题的。因为问题的根源不在制度本身，而是其运行的文化环境和背景。[1]在腐败研究领域中，从20世纪90年代开始，人们对腐败的认识又更进了一步，不再把腐败归为简单的不道德的违法行为，或者非正常的行为，而是开始用更加价值中立的眼光来看待腐败问题。研究腐败的范式也开始从道德沦与功能论向嵌入论转变。[2]嵌入性的腐败与非嵌入性的腐败，区别在于腐败所形成和赖以生存的非正式制度与正式制度之间是否形成了一种相互依赖的共生关系，如果形成了这种共生关系，那么就是嵌入性腐败，反之则是非嵌入性腐败。嵌入性的腐败通过强制的手段是无法有效治理的，因为强制治理策略既无法改变正式制度，更不用说改变非正式制度了。只有通过制度设计的方式改变正式制度，同时改变正式制度与非正式制度之间的关系，才有可能解决腐败问题。[3]

在公婷与其合作者所做的一项关于腐败容忍度的研究中就发现，一旦具体到一定情境下，中国内地大学生的腐败容忍度要显著高于香港大学生。[4]康明奈认为在后毛泽东时代的中国社会，关系性的社会交往方式在官员群体之间大量存在。而1978年之后的市场改革不仅没有进一步打破这种关系交往，反而释放出了大量以这种交往为基础的掠夺资源的方式。同时，由于这种掠夺方式与混合市场的结合，反过来更加强了关系交往在人际交往中的重要性，这种特殊主义的资源分配方式的正义性与公平性非常之低，以至于资源越来越循着关系网络流入少数人的手中，最终会导致社会的分裂。[5]对于中国目前的腐败治理基本上可以做出两个相互关联的判断：一是中国确实为治理腐败付出了很多实际上的努力，这与做表面文章的反腐败行动有根本的不同；二是这些努力取得了一定的成效，但是从种种评价来看，这些成效并不和努力的程度成正比。因此可以说，中国目前的反腐败斗争遇到了一个治理“瓶颈”，而不是“天花板”，即这个瓶颈是有突破的可能的。[6]

一、新加坡、香港反腐败的经验

在大多数反腐败的研究中，对于所谓“成功”的定义，指的是拥有一个腐败问题从强到弱的转变过程，从这个角度来说，中国香港和新加坡可以说是“成功”的典型案例，因为它们都有可以清晰辨别的从腐败问题猖獗到十分清廉的一个转变过程。[7]

（一）新加坡的《腐败防治法》与贪污调查局

新加坡位于东南亚，总国土面积只有682.3平方千米，包括一块主岛和63个卫星岛。根据世界银行发布的数据，2010年新加坡总人口数为5076700人，大致和中国的一个中小城市相当。[8]虽然新加坡有63个小岛，但是主要人口都在主岛上，因此治理单位是小而集中的，这和菲律宾不同，后者的人口相对均匀地分布在不同岛屿上。[9]新加坡法律执行的严苛是在全世界都得到公认的，在世界银行发布的世界治理指数中，在法治指数一栏中，新加坡的得分一直都很好，2010年最新的数据为1.69[得分范围为-2.5（弱）到2.5（强）],在全部国家和地区中排名得分为93.36（排名最高得分为100）。[10]新加坡腐败情况真正得到改变是在20世纪五六十年代。新加坡贪污调查局于1952年正式建立，负责调查和预防腐败行为，但是腐败情况并没有在短时间内得到改变。略微了解一下新加坡的历史就可以知道，1959年的选举，也是新加坡第二次选举，李光耀和他的人民行动党以绝对多数当选，随后于1960年颁布了《腐败防治法》，腐败防治法的颁布赋予了贪污调查局更多的权力，从此新加坡的腐败情况得到了控制，并且开始逐渐成为亚洲反腐败的佼佼者。[11]

（二）香港的廉政公署与民众持续参与

在规模上，中国香港略大于新加坡，但依然非常小，总面积只有1103平方公里，2010年的总人口约为706万人，小规模依然有利于香港的反腐败机构执行反腐败的相关政策和法律。[12]在20世纪70年代廉政公署成立之前，中国香港的腐败已经高度深入到社会之中，而且是被社会容忍的，拥有很高组织程度的腐败。德・施百伟认为，香港当时腐败高速滋生的主要原因有以下几点：一是人口的高速增长，香港的人口从1945年的60万增长到1974年的430万；其次，香港当时有大量的中国内地移民涌入，把内地借助关系和行贿的文化带入了香港；第三，香港殖民当局垄断了大量的市场监管权力，这些权力下的自由裁量权为腐败提供了大量机会；最后，香港腐败的最重要组成部分就是警察腐败，其实读者可以从一部著名的电影《雷洛传》中发现香港当时腐败的猖獗程度。[13]

中国香港的廉政公署，自1974年成立以来，一直拥有高度的组织独立性和制度上的统一性，这为其高效率地打击腐败奠定了强有力的制度基础。[14]从独立性上来说，香港廉政公署是一个绝佳的例证。在与香港廉政公署的工作人员打交道的过程中，他们经常会强调这一机构的成功来自其法律赋予的独立性地位，在执行公务的过程中不受其他机构的干扰和阻挠。香港廉政公署是依据《总督特派廉政专员公署条例》而成立。《廉政专员公署条例》规定：“（1）总督可委任一位廉政专员，廉政专员在符合总督命令及受总督管辖下，负责廉政公署的指导及行政事务；（2）除总督外，廉政专员不受任何其他人指示恶管辖；（3）廉政专员须按总督认为适当的条款及条件获委任；（4）廉政专员在其任期内不得供职于香港政府内其他受薪机构。”[15]

民众的推动在廉政公署早期打击腐败的过程中起到了至关重要的作用。在廉政公署办理的港英总督葛柏贪污一案中，在葛柏出逃之后，香港社会掀起了一场激烈的反贪运动，给予了廉政公署办案和发挥打击腐败职能有力的民意支持。[16]廉政公署内部的工作人员非常认同这样的观点，即廉政公署对腐败的成功治理其实是自上而下和自下而上双向治理的共同结果。[17]实际上，当向廉政公署的官员问到目前检举揭发的数量问题时，他们回答说：“其实今天廉政举报的数量并没有减少，主要原因在于，原来民众不敢检举，那么有十例腐败行为，可能只有一个人敢来检举；但是今天不同，有一例腐败行为，可能会有十个人前来检举揭发。”而且香港普通民众的实名举报率达到70%以上，这在其他地方也不多见，这反映民众积极参与到打击腐败行为的行动中去，同时也说明民众对反腐败机构的信任和信心。[18]

二、中国反腐败制度体系的构成

拉尔森提出，由于中国在经济发展模式上的选择较俄罗斯有相对比较优势，而腐败的组织性没有俄罗斯那么强，在租金的性质上中国较多的是有益租金而俄罗斯较多的是有害租金，因此俄罗斯的经济受到腐败问题的“惩罚”更为严重。[19]在怀特看来，中国与苏东形成了截然不同的两种转型模式：后者是一种伴随着政治民主而来的市场经济模式；而中国与越南则是一种在基本的权威国家社会的政治框架不变的前提下进行的经济自由化模式。[20]孙燕在比较了中国与俄罗斯的改革、国家和腐败之后得出结论，中国的改革模式之所以到目前为止都是成功的，主要是由于在进行渐进式的经济改革的同时维持了一个相对稳定和有一定权威性的政党和国家建构，这一点是俄罗斯所没有的。同时，并不是说中国的经济改革没有带来问题，其实这一点有目共睹，经济改革给中国政党和国家所带来的挑战也十分严峻，首当其冲的就是腐败行为，但是与俄罗斯不同的是，“中国不仅维持了许多老的反腐败机制，而且还创立了许多新的机制来预防、揭露和控制腐败”。[21]

（一）以纪检监察机构为领导机构

今天中国的反腐败制度是由几个关键部门相互协调和配合形成的，这一点尤其体现在“办案”过程中。[22]反腐败体系的构建，在组织和机构上主要表现为不同监督部门之间的合作与协调，在预防、审查和处理腐败问题上形成了一股一体化的合力。中国目前的反腐败组织和机构主要包括三个大系统：党的纪律检查系统；行政序列的监察和审计系统；司法检察系统。在这三大监督系统下又可以具体区分为五个部门：一是党的纪律检查委员会，包括中央纪律检查委员会和各级地方纪律检查委员会，以及各机关、部门、企业、事业单位派驻的纪检组；二是从中央到地方的监察部门；三是审计部门；四是目前在摸索中的国家预防腐败局；五是检察院下辖的反贪污贿赂局。[23]1993年纪委与监察部门合署办公之后，纪委可以说将政府机关的监督职能完全纳入到自己手中。因为纪委副书记兼任监察局长，监察部门的执法监察室与纪委原有的纪检监察室在处理案件上，基本上是一体化的，在实际操作中并没有明确的分工，至少没有按照党和政府二分的逻辑进行分工。由于中国的公职人员有很大一部分比例拥有党员身份，因此拥有两种身份和权限范围的纪检监察机构可以同时对两种监督对象履行监督权力。[24]

中国目前的反腐败斗争是由党来领导的，作为党的纪律检查机构，合署办公后的纪检监察机关可以同时查办党员和非党公职人员的腐败案件。由于腐败案件数量巨大，绝非纪检监察机关一己之力可以完成，因此在办理案件的过程中，需要抽调大量的相关部门人员组成专案组来协同办案，在这个过程中，其实纪检监察机构逐渐成为了领导机构。[25]纪检监察机构在地方打击腐败活动中逐渐成为领导机构，在案件审查中采取了专案组的形式，这一形式被证明有效地提升了打击腐败案件检查的力度。同时，这也是由于部门专业化和分工逐渐细化，腐败的形式与手法也越来越隐蔽，越来越专业，在打击腐败的过程中必须借助专业人员的力量，如审计部门、司法部门以及其他相关专业部门的专门人员来介入调查过程。因此，有效地组织和协调不同部门合作打击腐败，是提升反腐败绩效的最有力手段，而目前具备这一条件的机构只有纪检监察机构。[26]作为中国反腐败制度的核心力量的纪检监察机构，其实也在不断地进行改革，主要的几个内容包括：对派驻机构实行统一管理制度；成立专门的预防腐败机构――国家预防腐败局；在协调问题上，则试行成立反腐败协调领导小组制度。[27]自2010年开始，各地方纪检监察系统都已经开始建立自己的反腐败协调小组了。[28]

（二）国家预防腐败局与《廉政准则》

2007年5月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于设立国家预防腐败局的通知》，决定设立国家预防腐败局。国家预防腐败局列入国务院直属机构序列，在监察部加挂牌子。[29]继国家预防腐败局成立后，上海、湖北、湖南、河北、河南、四川、宁夏等省区市陆续成立预防腐败局，但是其具体的职能能够发挥到什么程度，制度设计在中国的腐败治理中能否得到实际的推行，还要拭目以待。[30]我们在预防腐败局的职责设定中可以看到，类似“预防腐败信息共享机制”、“腐败预警机制”、“组织制定有关政策”等，