邓敬雷：取消户籍制度，推动全面变革

今天的中国如同1976年的中国一样，处在一个特殊的历史关口。亿万中国人对中国未来的变革充满了期待和渴望。鉴于世界上两百多个国家中，只有中国、朝鲜、贝宁三国对自己的国民实行严格的户籍管制制度。笔者认为，可以取消户籍制度为契机和突破口，实施实质性的改革举措，推动中国全面变革。

中国现行户籍制度包括三个方面的主要内容：一是户口登记制度。规定城市和农村人口实行常住、暂住、出生、死亡、迁入、迁出、变更等七项内容的户口登记制度；二是户口迁移制度。实行在常住地登记户口的原则，公民常住地发生变化后，应将户口迁移到现住地，即进行户口迁移；三是居民身份证制度。十六周岁以上的公民颁发身份证，十六周岁以下公民可自愿申领身份证。

一、中国现行户籍制度历史沿革

1951年7月16日公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》。〈条例〉共十二条，主要对城市人口提出了严格的管理。规定了对人口出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动”（社会身份）等事项进行严格管制的一套办法。这是新中国成立后第一部户口管理条例。

1953年4月3日，为了迎接各级人代会的召开，做好选民登记工作，同时也是为了向各级政府提供准确的人口统计数字，当时的政务院决定在全国开展人口普查，并发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》。从此在全国范围内建立了简单的户口登记制度。

1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国第一部《宪法》第9条第2款明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”

1955年6月9日，为了进一步加强户口登记管理，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，规定户口登记的统计时间为每年一次。还规定办理户籍登记的机关，在城市是“公安派出所”，在乡和未设“公安派出所”的集镇是“乡镇人民委员会”，开始统一全国城乡的户口登记工作，主要目的是为了及时了解和掌握全国人口变化情况，为国家经济建设提供准确的人口数据。

1956年2月，为了统一户口登记的管理工作，国务院又向全国发出了新的指示，要求把内务部和各级民政部门管理的农村户口登记、统计工作移交给各级公安机关管理，从此，城乡户籍管理机构实现了全国统一。

1956年6月，为了解决农村农民盲目流入城市的“农民盲流“问题，加强户口管理，国家召开了全国户口工作会议。

1956年秋天，由于过激的合作化运动加上自然灾害，导致不少省份粮食歉收、农民吃饭成问题，安徽、河南等省出现大量农民外流，进城寻求就业机会。在这种情况下，12月国务院发出《关于防止农村人口盲目外流的指示》，防止农村农民进城就业。

1957年9月，国务院再次发出《关于防止农村人口盲目流入城市的通知》，明确规定工厂、矿山、铁路、交通、建筑等部门不应当私自招用农村剩余劳动力，但都没有能够有效阻止农村人口大量流入城市的局面。

1957年12月，中共中央和国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求组织以民政部门牵头多部门参加的专门机构，全面负责制止农民“盲目流入”工作。要求在重要铁路和交通要道严格查验车票，防止农民流入城市；民政部门应将流入城市和工矿区的农村人口遣返原籍，并禁止他们乞讨；公安部门应严格户口管理，不得让流入城市的农民取得城市户口；粮食部门不得向没有城市户口的人员供应粮食；城市一切用人单位，一律不得擅自招收工人和临时工。

1956年、1957年不到两年的时间，国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件。

1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议通过并颁布了新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套较完善的户口管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度。以这个条例为标志，中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。严格限制农村农民迁往城镇，限制城市间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模式”因此而生成。这是我国关于户籍管理的基本法律依据。同年9月，中共中央精简干部和安排劳动力五人小组又发出《关于精简职工和减少城镇人口工作中的几个问题的通知》，明确限制小城镇人口迁往大中城市。

1959年2月和3月，中共中央和国务院接连发出指示，要求制止农村劳动力盲目外流。同时，为了减轻国家和城市负担，1962年12月，公安部出台《关于加强户口管理工作的意见》，再一次要求严格限制乡迁城，并对大城市人口增长实行特别控制。

1963年公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮，将户口分为“农业户口”和“非农业户口”

1975年修正的《宪法》取消了有关公民迁徙自由的条文规定，此后一直没有恢复。

“文革”十年期间，由于物资短缺，供应紧张，严格控制农业人口转为非农业人口，农村人口转为城镇人口，同样是户口管理的重点。

1977年11月确立从农村迁往城市、从小市迁往大市的控制原则。

1977年12月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定》，规定指出：“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等），由农业人口转为非农业人口，从其他城市迁往北京、天津、上海三市的，要严格控制。从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。”

1980年10月确定对于迁移进行指标与政策的双重控制。

1982年国家又出台了收容制度。开始该制度将“其他露宿街头生活无着落的人”列为收容对象。

1984年10月，国务院发出了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进城镇落户，规定凡申请到集镇(指县以下集镇，不含城关镇)务工、经商、办服务的农民和家属，在城镇有固定住所、有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，发给《自理粮户口簿》，统计为“非农业人口”。并把他们纳入街道居民小组进行管理，使其同集镇居民一样享有同等权利，履行同等义务。

1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二。同时，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度也在同样的背景下由全国人大常委会于1985年9月宣布实施。

1991年将收容对象扩大到“三无”人员，即无合法证件，无固定住所，无稳定经济来源的人员。到地方上又有新的扩大，把它扩大到“三证不全”（即身份证、暂住证、务工证）。这一制度主要是针对进城的农民工提出来的，农民工在城市打工稍有不慎就面临“罚款”、“拘留”、“收容”、“遣送”的命运。至此，隔断城乡的、“二元”的户籍管理制度在我国已完全配套形成。

1992年底国务院户籍制度改革文件起草小组成立。

1993年9月30日国务院召开会议研究户籍制度改革问题，小城镇户籍制度改革由此起步。

1997年开始小城镇户籍制度改革试点。6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。

1998年7月22日，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户等几个城市户口迁移当中群众反映强烈的突出问题。

2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。小城镇户籍制度改革全面推进，但限制人口自由迁徙的各种壁垒仍然根深蒂固。

总结概括而言，1949年以来中国户籍制度变化大致可划分为以下阶段：

第一阶段(1949年-1957年)，户籍基本上是一种独立的人口信息管理工具，还没有附着上其他的社会功能，符合户籍管理的一般规律。其他相关的户籍政策文件没有对公民的迁徙自由实行严格控制，人们可以享有户口变更、迁移、转换的自由。

第二阶段：(1958年-1978年)，这一时期包括大跃进、三年困难时期和十年“文革”。严格限制户口迁移特别是严格限制农民向城市迁移时期，严格控制农村人口流人城市，压缩城市人口，包括精简职工、知识青年上山下乡、干部下放农村等，出现了人类历史上罕见的人口从城市迁往农村的反向运动，形成了一整套严格的户籍管理制度。

第三阶段：(1979年-1992年)，户籍制度开始改革且主要是小城镇户籍制度改革时期。改革开放以后，由于市场发挥作用，原先由计划供给的物质产品的城乡区分失去意义，附着在户籍制度之上与户籍制度共同发生作用的一些制度迅速失效，从而促进了户籍松动的历史进程。

第四阶段：(1992年-2000年)，在邓小平“南巡”讲话和中共十四大确立的市场经济体制目标的鼓舞下，各地大力发展市场经济，需要资金、技术、人才的进入，“蓝印户口”政策在一些城市开始实行，蓝印户口便应运而生。

二、中国现行户籍制度的特点作用

1949年以后，中国确立了“重工业是建设重点”的发展战略，采取一系列倾斜政策，其中以限制农民向城市自由迁移的户籍管理制度就是为这一经济战略配套的制度安排。这是因为：一是重工业是资本密集型的产业，不需要投入大量的劳动力，在整个工业化的进程中无法吸纳农村剩余劳动力实现产业化转移，只能强制性地限制农民留在农村从事务农。二是在没有外来资本投入的情况下，一个农业国家搞工业化建设只能靠本国农业的剩余积累。政府通过工农业产品交换之间的“剪刀差”获得工业建设资金。为了积累资金，政府对农产品实行低价垄断收购，再以低价卖给城市工人以降低人工成本，同时又通过提高工业制成品的价格以获取超额利润。由于这种积累是低水平的、有限度的，所以只能使少数人即以工资为主要生活来源的城市居民享受。为了长期维持这种低工资制度，国家又不得不向城市居民提供大量的住房、食品、医疗、教育以及其它福利待遇，同时限制农村人口进城以控制城市人口总量，以减轻城市就业以及基本生活资料和各种补贴所带来的压力，从而确立了“二元”户籍管理制度的基本方针。

现行户籍制度具有如下显著特征：

（一）政府文件形成。中国到目前为止还没有出台一部由国家立法机关颁布的完整、权威的《户籍法》，现行户籍制度大部分内容是政府用文件确定下来的。

（二）与国家经济体制紧密联系。中国现行户籍制度形成的整个过程与我国计划经济和行政管理的历史紧密联系在一起，有为其服务的鲜明特点。

（三）限制农业人口向城市自由流动。从1956年开始到1998年7月22日，四十三年间，户籍制度严格限制农业人口向城镇、特别是大中城市自由流动。

（四）“二元”结构。现行户籍制度把农村、农民与城市、居民分割开来，对全国国民（农村农民和城市居民）实行有差别的经济和福利政策。一直是厚此（城市居民）薄彼（农村农民），人为地扩大了农村与城市之间的建设差距、农民与城市居民的收入差距。

（五）不平等的国民待遇。现行户籍制度与城镇居民的住房、医疗、就业、教育、劳保及其他一些福利挂钩。具备了城镇户口，就等于具备了这些福利待遇。没有城镇户口，就等于没有这些福利待遇。

（六）世袭相传。现行户籍制度具有世袭性的特点。父亲是城市户口，子子孙孙都是城市户口。父亲是农村户口，子子孙孙都是农村户口。

中国现行户籍制度在特定时期和领域发挥的历史作用：

（一）对公民实行严格管理和控制，有利于开展政治运动和阶级斗争，