何艳玲 汪广龙：“政府”在中国――一个比较与反思

【内容提要】要在中国研究中确立中国的主体性，必须恢复中国概念的本来面目。就"政府"这一概念而言，要靠近"中国的"政府，必须回到人们对这一概念的真实运用场景中去感受，去认知，去理解其内涵，进而去发掘原真的而不是已被解构与重构的"政府"。通过"政府"在"西方"和"中国过去"的比较发现，政府在中国当下具有四个复杂性面向，这四个面向也塑造了政府与当下中国人的四种关系结构：它是一个代表"官"的领域，并因其特权而与"民"不同；它是一个与私相对的"公"的领域，在此意义上它也代表国家；它是一种"有关部门"的职能分工，但这种分工仅限于内部分工而非权力分立；它受党的领导，又是党，党在某种意义上与其融为一体。

一、引言

"中国研究导源于西方的历史，决定了在这一综合性的社会科学领域中，中国一开始必然是以'他者'的面貌出现的"（周晓虹，2010）。于是，要真正回答中国，必须在中国研究中确立中国人的主体性。而要确定中国人在研究中的主体地位，则需要更多反思性的解释学使用（哈贝马斯，2009a），以此回到中国人的意义结构，对其思维进行直接袒露。显然，在众多思维呈现方式中，语言是最直接的袒露方式；同一个概念，在不同语言中被运用的时候，所表达的往往是完全不同的东西（Mannheim，2003：245）。厘定人们经常使用的关键概念的内涵，是袒露人们思维的重要一环。

项飚曾关注了普通（中国）人的"国家"概念。他认为，普通人的"国家"概念是高度总体性的，中国人不区分地域意义上的国度（Country）、民族共同体（Nation）、暴力机器（State）以及行政执行机构（Government）（项飚，2010）。但作为一个概念，不仅"国家"的指代对象本是多元和不固定的①，在变迁的中国，"国家"本身也已不是一个稳定的意义文本了。在这种情况下，如果仍将"国家"视为普通中国人行为中客观存在的、普遍的"解读图式"（赵鼎新，2006：216），就难以解释中国变迁中发生的文化冲突和解体。

基于类似的目的，本文选择了"政府"这一概念，以理清其被中国人运用的内涵。也即，中国人所说的"政府"到底是指什么。事实上，在中国人的各种表达形式（包括口头表达、新闻报道、政府文件，等等）中，"政府"这一概念是如此被频繁使用（甚至比"国家"的使用更多），以至于几乎很难找到一个人说的话、一篇新闻报道、一份政府文件从来都不提这一概念。在某种程度上，"政府"是理解中国的钥匙性词汇--它不仅处于中国公共权力运作核心，也处于中国人②公共想象核心。对中国人所说的"政府"的研究不仅可以弄清楚其内涵本身，而且有可能从独特的角度来窥探中国公共权力运作的逻辑。如何更靠近"中国的"政府？必须回到真实场景中去感受，去认知，去理解。我们需要感受、认知、理解鲜活的"政府"，而不是已被解构与重构的"政府"。

在学理层面，关于"政府"的研究大致有两个视角：第一个主要关注中国政府的结构功能及其行为运作，我们称之为经验视角；另一个试图为中国当代行政实践注入新价值，以建设现代政府，我们称之为规范视角。这两个视角都涌现了大量出色的研究③，并从不同侧面帮助人们了解了中国场域中的政府。但是，在第一个视角下，"中国人"可能消失了，"政府"对于中国人的意义被掩盖在了各种"客观"之下。而第二个视角可能带来的西方中心性质（柯文，1989）则早已受到批判。在关于"中国"的研究中，"作为对象的中国却被置于思虑之外"（沟口雄三，1996：93），这导致我们离"中国"总是差一步。

为了了解当下中国人所使用的"政府"所指为何，我们将在筛选关于政府的一些语句基础上，来展示"政府"在中国人意识中的投射。我们将讨论：政府在"西方"通常指什么？在不同历史阶段，"政府"在中国所指有什么不同？主要的，"政府"在当下中国的意义是什么？更进一步，我们希望回答"政府在中国"的背后逻辑，也即，到底是什么在影响中国人会这样来使用"政府"这一概念？关于这种使用，我们将关注两点：第一，它所指代的客观结构是什么；第二，使用主体如何建构与这个客观结构的关系。这两个部分的关联度，即社会结构和心智结构之间的关系（布迪厄、华康德，1988）。

二、"政府"在西方

首先，有必要回顾"政府"在西方语境中的运用，这也是常被我们借用的理论中的"政府"。基本上，西方的"政府"概念包括两方面意义：其一，它指代一种广泛的国家组织体系；其二，它专指其中的行政部门④（见图1）。事实上，这两个方面的意义分别代表着西方现代国家建设的两个重要方面，即与现代民族国家成长相伴的宪政重塑以及与现代行政国家成长相伴的行政重塑，它们在主权意义和权力结构上重造了西方的"政府"。

在欧洲，作为国家组织体系的"政府"是民族国家建设（Nation-StateBuilding）的重要结果。资本的集中与积累、强制性或暴力的集中与积累是欧洲现代国家形成的两个重要因素（Tilly，1990）。而有效的国家统治体系则为欧洲各国的发展提供了基本条件（韦伯，2004：42），这包括：全国建立单一的法律规范和司法体系；创立单一的税制和财政制度；建设统一的交通和通讯体系；精简行政机构以提高办事效率，将权力集中掌握在居于首府的统治者手中；形成专业化组织人事制度，使关键的行政管理部门由训练有素的人员充任（史密斯，2002：106）。18～19世纪，西方各国资产阶级基本上都已取得了政权，开始走上了启蒙思想家所设计的民主道路。从制度上根除和防止封建专制，建构民治政府，是这一时期的政治任务和理想。正如巴林顿・摩尔（BarringtonMooreJr.）所指出的，这种民主进程旨在进行三项密切相关的事情：对专制统治者加以控制；以公正合理的统治取代专制统治；使基本民众分享统治权（巴林顿・摩尔，1987）。由此，"民族国家为一种受法治国限制的行政建立了基础性条件，为个体行动和集体行动不受国家干预的空间提供了保障"（哈贝马斯，2009b：224）。作为行政部门的"政府"不仅是"主权者的执行人"（卢梭，2003：72），也是作为法律制定者实行制约力量时的法律执行者（洛克，1964）。

另一方面，美国人却走了一条不同于欧洲的历史道路。虽然美国的民主体制令托克维尔（AlexisdeTocqueville）赞叹不已，但事实上直到内战期间及以后，美国的"政府"才慢慢具有欧洲层面上的意义，即作为人民所有的国家的政治权威（Raadschelders，2008：946）。20世纪之前的美国在国家治理体制上一直缺乏"大多数欧洲国家在这个时候所具有的那种基本特征--也就是说，缺乏中央集权的能力、合理化的权威和发达的行政这样一些特征"（Stillman，1999：15）。直到喧嚣的"进步时代"，为了应付迅速工业化所带来的社会、经济和政治问题，作为美国国家治理结构转型（马骏，2008）的一个重要结果，现代行政政府才姗姗来迟（Wilson，1887）。行政政府的运作与"政治与行政二分"相关联，即政治表达国家意志；而行政，在另一方面是执行国家意志（Goodnow，2004［1900］），以理性官僚制为核心的制度设计是其主要特征。

三、"政府"在中国：从朝廷到人民群众的政府

"政府"其名在中国起源于唐宋时期的"政事堂"和宋朝的"二府"两名之合称，早期专指宰相领导的中央机关，后逐渐扩展为对整个朝廷的指代。如梁启超（1989：49）所说"以如是之政府，非底于亡国不止"，这里的"政府"就是指满清朝廷。此后，这一概念慢慢演化，并逐渐被赋予多层涵义。如果说构成中国转型基础的有三种知识系统：以中国等差结构为归依的文化传统、以全权国家为核心的新传统和百年来因开放而传入的西方传统（邓正来，2000），那么中国人所说的"政府"，也正是建立在这三种知识系统之上。其内涵的演化拓展，是历史逻辑的继承和延续。

（一）儒家帝国体系：持天命的朝廷

在儒家帝国体系下，君主和官员共同组成了儒家帝国的政府--即朝廷。君臣扮演不同的角色，所谓"君者，出令者也；臣者，行君之令而致之民者也；民者，出粟米麻丝，作器皿，通货财，以事其上者也"（韩愈，2010）。作为人主，皇帝是世俗的权威；作为天子，皇帝是神圣的权威；作为君父，皇帝是伦理的权威，而民众是"黎民"、"百姓"、"小人"、"黔首"、"布衣"、"小民"、"庶民"。君主的奇理斯玛式权威是对以官僚为主体的"朝廷"力量的平衡，君主通过官员关注政事，教化"生民"⑤。

天命正当是建构民众和君主关系的核心（石元康，1996）。子曰："天无二日，民无二王"（朱熹，1992），所谓"天命有常，惟有德者居之"，"使之主祭而百神享之，是天受之；使之主事而事治，百姓安之，是民受之也"（《孟子・万章上》）。便是朱元璋对"蒙古外族"的战争也源于"元之臣子，不遵祖训，废坏纲常"⑥。朝廷的天命正当通过一系列制度设计来保障，而其中纲常伦理是儒家帝国治理的核心元素。"敦叙人伦，君臣、父子、上下、尊卑，秩然如冠履之不可倒置"⑦。皇恩浩荡，只要君主仍然拥有天命，朝廷就有存在的认同基础，这是为何众多政治行动须打着"诛奸臣、清君侧"旗号的原因。

虽然朝廷作为整体组织的天命正当掌握在君主手里，但真正治理的却是官员和官府，所谓"天为民立君，士为民事君"（沟口雄三，2011：59）。与君主不同，民众对官员运用的是个体伦理式的正当性论证，对朝廷中每个"官"的道德规定替代了对朝廷的规定，"反贪官不反皇帝，反官府不反君王"即源于此。也因为此，朝廷的更换也不会改变民众和朝廷之间的关系结构。

总体而言，在儒家帝国体系下，天命和纲常伦理是建构民众和朝廷关系结构的核心要素，它不仅是朝廷正当性的主要来源和行为依据，也是民众起义的正当性基础。

（二）晚清变革时期：革命党的民国

晚清"千古未有之变局"使儒教中国无论在政治体制还是在政治理念上，都"面临由宗法帝制国家转型为现代民族国家的政制选择"（刘小枫，2007a：103）。变革不仅要改变原有君主专制下的国家权力结构，更要改变儒家帝国传统下民众和朝廷的关系结构，为其中注入现代民主国家的内涵。

一方面，在晚清变革中，知识精英（无论是革命派还是立宪派）一直试图为变革注入一种不同于儒家天命观的"现代逻辑"--"政治不从人民之所欲恶，不能为人民捍息而开利，则人民于权利上得起而革之，且于义务上不可不起而革之"（梁启超，1989：46），以建立基于人民主权之上的民国政府。如孙中山所说，这是"民有、民治、民享的政府：民有选举官吏之权，民有罢免官吏之权，民有创制法案之权，民有复法案之权"（孙中山，1994：271）。秋瑾在《普告同胞檄稿》中说：清政府"财政则婪索无厌，虽负尽纳税义务，而不与人以参政之权；民生则道路流离，而彼方升平歌舞。侈言立宪，而专制乃得实行；名为集权，则汉人尽遭剥削。"⑧可见其对革命的鼓动已完全不同于"均田免粮"的起义口号。晚清知识精英试图"在文化上塑造出理想的国民，尽快构建出理想的政治共同体，用想象的新国家与国民取代事实的旧帝制与臣民，用想象的'公民'来实现新国家形态的选举与自治"（郭台辉，2011：153）。可是，虽然对"现代"的期待使得"人心非实行宪法，无可收拾"（张謇，1911），但沟口雄三却认为，这仍是一种源于中国大同文化的社会革命（沟口雄三，1996）。孙中山常用大同主义来替代三民主义。这种大同，在民权这个问题上表现出来的不是作为个人权利，而是作为全体国民的权利提出来的，这与欧洲的市民权革命有着根本区别（沟口雄三，1996）。对民众来说，革命甚至只是"一群假洋鬼子为崇祯皇帝报仇"⑨，他们建立"民国"的逻辑仍然是传统的。

另一方面，这场社会变革直接崩解了儒家帝国以天命和纲常伦理为核心的权力结构，传统的"君-臣-民"的三元关系变成"官-民"的二元结构。辛亥革命后"共和政体成，专制政体灭；中华民国成，清朝灭；总统成，皇帝灭；新内阁成，旧内阁灭……"⑩与"皇帝万岁万万岁的龙牌"11一起被革掉的是朝廷天命正当的逻辑。革命者认为，"民国"和民众之间的关系应建立在宪政契约之上，《中华民国临时约法》中规定："中华民国之主权属于国民全体；中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院行使其统治权。