马得勇 王正绪：民主、公正还是绩效？

摘要：目前，中国的地方政府是否面临着深刻的合法性危机？本研究假定影响地方政府合法性的因素主要有4个：政府服务绩效、制度的公正性、传统文化中的威权主义观念以及制度创新。文章根据在实地调研中收集的10省20个乡镇的资料数据，就地方政府的合法性及其来源进行实证检验。根据检验结果，公推直选制度的实施，比较明显地提高了民众对基层政府的支持和信任，但其他类型的制度创新对地方政府合法性的影响并不显著。政府服务绩效、制度的公正性和威权主义观念对政府的合法性均有显著影响，但影响程度不同。公推直选也在一定程度上改变了乡镇政府合法性的生成机制。根据分析结果，作者就地方政府如何克服合法性危机提出了若干政策性建议。

引言?

2011年年初，新华社旗下的《国际先驱导报》的一组题为“请让我来相信你”文章开题写道：“我们曾经对一切都充满信任，对领袖、对革命、对资本主义的必将灭亡和共产主义的光明未来……但我们现在却似乎什么都不信――不相信地方政府的表态，不相信媒体的报道，不相信身边人――尤其，‘政府说什么都加以怀疑，这已经成为多数人的习惯’”（赵菲菲、邓亚君、邓媛，2011）。文章列举了近年来各个地方发生的事件，其中地方政府的言行遭到了公众的怀疑和嘲讽，无论这些言行是否客观真实。正如文章所指出的那样，公众对这些事件的反应似乎显示出我国地方政府的公信力已经严重下滑，而且越往基层，政府公信力越差，而问题的本质则是地方政府所面临的合法性危机日趋加重。?

但是在媒体和公众广泛质疑地方政府言行的同时，中国的经济发展却在全球面临着严重金融危机的时刻仍然保持着强劲的发展势头。一度甚嚣尘上的“中国崩溃论”似乎也偃旗息鼓，“中国模式”开始成为国内外学术、舆论界津津乐道的话题。在学术界，为数不少的大型学术性社会调查的结果也显示，中国人对政府的满意度和信任度在全球各国中仍然是为数不多的几个高水平国家之一。国内外的一些学者甚至认为中国共产党根据社会发展不断调整执政方针的这种与时俱进的灵活执政策略，使得中国的政治体制正在经历着前所未有的“复兴”（Nathan，2003）。相互矛盾的观点和现实令人困惑。中国的政治体制是否存在危机？政府的治理是否面临合法性危机？如果存在危机，那么危机是一种什么样的状态，原因何在？本研究以乡镇一级地方政府作为研究对象，以实证调查收集到的资料为依据，就政治合法性问题展开分析。在此基础上，我们提出一些政策性建议供政府参考。?

一、政治合法性研究的进展与局限

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（一）合法性与政治合法性?

合法性是政治学中的基本术语，因此，它并不是一个新的学术名词。有人认为，合法性概念最早可以追溯到亚里士多德的著作（张娟、习裕军，2007）。也有人认为，早期的儒家经典著作也已经隐含了合法性的理念（Zhao，2009）。近代以来，合法性一直都是思想家和学者们经常关注的话题，但合法性却被认为是“政治分析家们尽量避免的一个不易把握的概念”（亨廷顿，1998）。因此，许多学者对合法性进行了界定以便使其变得清晰。李普塞特强调，合法性是指公民相信一个国家所创造和维持的现存政治制度最适合这个社会（Lipset，1981）。?

实际上，任何一个组织都存在合法性的问题，而不仅仅是政府或政治制度。在泰勒看来，“合法性是某个政府、机构或社会组织所具有的一种心理属性，这种心理属性使其与该组织相关的人相信这个权威或组织是适当的、合适的而又合乎正义的”（Tyler，2006）。从这个角度讲，民众认为，一个政府及其相关的制度安排、政策的正当与否，应该被称为“政治合法性”。而在本文中，我们将主要探讨政治组织或政治机构的合法性，也即政治（或政府）合法性。在本文中，我们对这两个概念间的差别不做细致区分。对于一般性的社会组织的合法性，将不做深入研究。?

政治合法性为什么重要？这个道理似乎不难理解。任何一个国家，只有当民众从内心接受了其统治的正当性，服从其统治和管理，政府才可以维持统治。如果政府缺乏合法性，而仅仅依靠暴力机构来维持其统治，那么它需要付出的统治和管理成本将大大增加。这种依靠强力来维持统治的政府注定不能长治久安。?

（二）以中国为对象的政治合法性研究?

近几年，从政治合法性的角度展开中国问题的研究受到了越来越多的重视。吉莱（BruceGilley）从合法性角度对中国当代政治制度（特别是1989年以后的制度）的变迁进行了考察，他认为，从合法性的视角来解释当代中国的制度变迁要比经济理性主义、社会政治视角或者历史因素更为合理，克服政治合法性危机是中国共产党进行政治体制改革的驱动力（Gilley，2008）。舒耕德认为，对现有中国政治合法性的考察需要从意识形态、结构和个人三个层次来分析。意识形态作为一种道德合法性，中国共产党在这方面一直进行着各种尝试，从“三个代表”到“和谐社会”、“科学发展观”等，同时加强“社会主义法治”建设，增强干部的责任意识和法治意识，并扩大政治参与渠道，赋予人大更多的权力。在结构层面，中国积极强化政府执政能力（如，通过公务员考试、培训等方式强化干部在招募、管理上的专业化），推动党内民主。在个人层面，中共通过直选、信访、干部考核制等方式努力增强公众对地方官员的信任（Schubert，2008）。?

赵鼎新认为，中国自古以来国家的合法性就奠基于政绩（或者绩效）之上。但是建立在政绩基础之上的合法性存在着固有的不稳定性，当统治者的承诺不能兑现时，就会产生严重的政治危机（Zhao，2009）。?

近年来，国内学者对政治合法性的研究也开始重视起来，发表了不少文章。但这些文章多数重在梳理概念和理论，专门针对中国政府（或地方政府）的实证研究并不多。由于这些成果在理论和实证研究层面均未有明显突破，这里暂不做介绍。?

（三）对地方政府合法性的研究?

以往国内外有关政治合法性的研究基本集中在国家层面上，对地方政府的合法性较少涉及。从国内外发表的论文和专著来看，专门对地方政治合法性进行的研究并不多见，对中国地方政府的合法性研究主要集中分析了村级治理和选举对基层自治组织的合法性的影响。多数国内外的研究均认为，村级选举提高了基层自治组织的治理能力，从而也提高了自治组织的合法性。肯尼迪认为，村民选举增加了民众对选举性制度的支持，增加了民众对现有政治体制的支持，减少了地方基层政府官员对村长的支配（Kennedy，2009）。曼宁、舒耕德和陈雪莲的研究还表明，村委会选举在增进基层自治组织的合法性方面是成功的（MelanieManion，2006；舒耕德、陈雪莲，2007）。但是这些研究所关注的村民自治在中国并不属于政府机构，村民自治是否提高了基层地方政府，比如乡镇政府的合法性尚无经验研究的支持。?

国内一些以乡镇治理或体制改革为中心的研究也认为，公推直选等乡镇民主改革可以提高基层乡镇政府的政治合法性（何增科，2007；徐勇，2009；黄卫平、陈家喜，2009；赖海榕，2009）。这些研究从宏观层次分析了制度创新对地方政府的权力结构、遏制腐败、提高政府治理能力等方面产生的积极影响。但是如果说政治合法性的基本要义在于民众对政治机构的信任和支持，那么这些研究的局限性在于：这些研究忽略了当地民众如何看待制度创新以及制度创新是否改变了他们对政府的态度。学者们更多地表达了个人的观点，但是未能系统地考察民众对这些制度创新的反馈。截至目前，没有一项研究对地方政府合法性进行过系统的分析，也没有令人信服的证据显示公推直选等乡镇体制改革或治理创新对乡镇政府的合法性产生了正面或负面的影响。?

基于以上研究所存在的缺陷，本研究将以乡镇政府为分析单位，对地方政府的合法性及其影响因素进行分析。同时，我们也将分析制度创新给基层政府的合法性带来什么样的影响。?

二、理论框架及假设?

首先需要说明：我们之所以要单独地分析地方政府的合法性，是因为我们相信，地方政府的合法性不同于中央政府或者整个政治制度的合法性。地方政府的合法性和整个国家政体的合法性的形成过程、表现方式并不是完全相同的。地方政府拥有合法性并不意味着中央政府或整个政权会自然地拥有合法性，反之亦然。不少国内外的经验研究也表明，特定的、具体的政治支持，比如对某个地方政府或者政府机构的信任未必会转化为支持整个政权或者政治制度的扩散性政治支持。有研究显示：瑞典人对街道层级的政府机构，比如警察、法院和医生的信任度要高于诸如政党和议会之类的国家层级的政治机构（Rothstein，2009）。学者们针对中国基层民主发展的研究结果则展示出了相反的结论，村民们对中央政府的信任要高于对地方政府的信任（Li，2004；胡荣，2007）。?

由于影响政治合法性的因素多种多样，一项研究不可能详尽分析所有因素，因此，我们在分析中国地方政府的合法性时，有必要把那些显而易见不会影响地方政府合法性的因素从我们的分析中剔除，只留下若干重要的因素作为经验分析的变量。?

意识形态被认为是影响政治合法性的一个重要变量，但是在我们看来，意识形态虽然对于整个国家的政治制度的存续显得非常重要，但它却不大可能成为地方政府合法性的来源。很少有地方政府意欲通过意识形态来巩固自己的合法性，我们也没有发现哪个地方政府把合法性建基于此。因此，这一变量将不会出现在随后的分析中。同样的理由，民族主义也不会成为地方政府合法性的重要来源。?

（一）威权主义价值观?

在马克斯?韦伯看来，一个国家的合法性来源可分为三种类型：传统型、法理型和个人魅力型（韦伯，1997）。国家的（或政府的）合法性可以通过传统社会认可的习俗、文化继承权力而获得，可以通过政治领袖的个人魅力而获得，也可以按照现代社会的一套法律制度而获得。在中国的历史和文化中，个人魅力同样在政治合法性来源中扮演着重要角色。但是就地方层次而言，目前的地方政府合法性会很少建立在个人魅力基础之上，因为地方政府虽然与民众生活息息相关，但普通民众接触地方政府的机会很少，对地方政府领导相当陌生。因此，我们认为，地方政府领导者的个人魅力不会成为地方政府特别是基层政府合法性的来源。但是，这并不意味着权威依赖或权威崇拜心理不会成为地方政府合法性的基础。在很多中国人的传统文化观念中，地方政府是正义、权威的象征，支持和服从政府是一种义务。马得勇在最近的一项研究中发现，政治威权主义价值观是影响东亚国家政治信任的重要变量，一个人的威权主义价值观越强，那么他就越倾向于信任政府（马得勇，2007）。因此，地方政府领导人的个人魅力虽然不大可能成为地方政府合法性的来源，但本研究假设威权主义价值观是地方政府合法性的重要来源之一。?

（二）民主导向的合法性?

随着中国现代化程度的加深，以现代社会的理性法律和制度为基础的合法性自然也将发挥越来越重要的作用。这种理性的法律制度集中体现为制度的民主成分的增加，因此，也可称为“民主导向的合法性（Democratic-orientedLegitimacy）”。民主导向的合法性聚焦于政治系统的输入端，该理论认为，选举民主以人人平等为理念基础，它为每个公民提供了表达政治观点、实现政治权利和选择政府及其代理人的平等机会，因此，通过选举产生的政府理所当然地具备了政治合法性。事实上，西方学术界和舆论界普遍认为，民主制度是一国政府合法性的基础（Dahl，2006）。在中国，随着社会现代化程度的深化，普通民众对民主的渴求和“批判性公民（CriticalCitizens）”的成长，制度的民主化会成为地方政府乃至中央政府获得合法性的源泉之一。就中国的情况而言，尽管很多以村民选举为对象的研究表明，村民选举对提高村委会的合法性具有正面的影响，但是地方政府乃至中央政府能否通过选举获得合法性仍然缺乏实证研究的支持。因此，考察选举是否对乡镇政府的合法性产生影响将是本研究的目标之一。?

（三）制度公正论?

另外一种合法性理论可以称之为“制度公正论”。罗斯坦主张，相比政治系统的输入端（民主还是独裁），政治系统的输出端（制度和政策是否公正）对于政治合法性的获取才更重要。罗斯坦批判了基于选举民主的合法性理论。他认为，民众接受政治权威不仅仅因为政治权威是通过选举而获得了大多数人的支持。