陈文胜：后农业税时代乡镇政府的职能定位研究

摘要：历史上任何一个时期的民众总体数量、文化素质和广泛的流动性与今天都是没有可比性的。只要城市化还无法接纳更多的农村人口，就必然需要政府在农村维持社会秩序，以便于农民有序地撤退，乡镇政权就必然要存在。乡镇政权今后的定位应该是：把自身作为国家向农村社会提供的公共产品。它主要有三大职能：农民的生存权利保障，农民的政治权利保障，农民的公共产品保障。对各级政府的权力配置重新进行洗牌：强化中央集权，确保宏观调控能力;精简中间层面，确保政策监督能力;重心下移县乡，确保政策执行能力。

关键词：乡镇政府 职能定位 研究

随着党中央新农村建设战略目标的提出，连续的“一号文件”全面阐述了当代农村发展的一系列方针政策，标志着中国农村建设已经从追求效率到追求公平、从关注生产到关注消费、从偏重于发展生产力到同时促进上层建筑完善等方面发生了根本性转变。在新农村建设的大框架中，乡镇政府的职能如何定位，不仅事关新农村建设的成败，而且事关乡镇政府自身的变革和新生。

一、乡镇政府职能的现实状况

1、职能错位。由于上下级政府之间的责权划分不明确，在属地管理的“原则”下，乡镇是个筐，什么都可以往里装。对于乡镇政府而言，可以说是“签不完的责任状、数不清的一票否决”。笔者调查统计，目前各地乡镇与县(市、区)签定的责任状大致有48个左右，对乡镇的考核大致有29个左右的项目。上级下达的责任书成为了决定乡镇政府工作的法典，对上负责(而不是对下负责)，就从潜规则逐渐演变成一种制度安排。接受上级交办的各项工作成为了乡镇政府日常职能的主要内容，法定职能已经无力顾及。根据笔者的问卷调查，有75%的人认为上级安排的工作是上级及其部门用权力转移属于他们自己的责任。有63%的人认为目前对乡镇的工作考核是上级及其部门的权力扩张和转移风险。[1]特别是在进行“乡财县管”的改革之后，乡镇政府失去了一级政府相应的财政权力。随着经济独立性的丧失，乡镇政府成为了县级的附庸，形同于县政府的一个部门，已经成为了事实上的县派机关。

在目前乡镇政府的运行机制中，农民所迫切需要的事乡镇政府无能为力。根据笔者的问卷调查，乡镇主要负责人有32%的时间是参加会议，有22%的时间是对上接待，有15%的时间是各种工作考核，有9%的时间是发展经济，有17%的时间是计划生育;只有2%的时间是服务群众。其中发展经济又是为了谁呢?比如有些招商引资项目，原料在外地运进，产品销外地，不仅给予了特别的税收和土地优惠政策，而且还污染了当地的环境，最后投资者赚钱而去，当政者升官而去，造成环境污染的代价却要这里的几代人来偿还。这样的发展究竟是为了谁的发展?根据笔者的问卷调查，只有13%的认为对上级负责和对群众负责可以基本统一外，其余87%均认为难以统一。如果对上级负责和对群众负责不统一时，除27%选择对群众负责外均选择对上级负责。如果对上级负责和对群众负责不统一时选择对上级负责，有71%的是因为上级的权力，有29%是因为上级的合法性。

2、职能缺位。目前状况下的乡镇政府，不仅背负着沉重的债务，甚至自身生存都难以维系，就不得不缩小农村社会经济发展所需的基本公共产品和服务的供给规模，降低标准。因此，乡镇政府的现实职能与农民的需求差距很远。主要表现为对义务教育、医疗卫生、水电路等基础设施建设没有承担起应有的责任，农业税费改革引发的乡镇财政危机使缺位现象进一步加剧。在许多乡镇，不仅无法保证日常正常运转的支出，就连干部工资也无法按时足额到位。乡镇经费的严重不足，导致乡镇机关运转的失灵和乡镇涉农部门的瘫痪。面对农民对技术、信息等公共服务的需求，乡镇政府已经无能为力。据笔者调查，近几年来，很多地方的乡、村、组干部没有落实待遇，干部队伍不稳定，严重影响到农村基层组织建设。兴修村组公路、农田水利基本建设、村级卫生防疫保健等公益事业和基础设施因无人组织而陷入停滞状态。

尽管有很多公益事业建设已经迫在眉睫，但农民想都没有想过要去找乡政府。根据笔者的问卷调查，有74%的乡镇对生活困难的群众很少进行过救助，有15%的乡镇因乡镇财政无力没有进行任何救助。对乡村公路、水利等公共设施建设，有68%的乡镇财政很少有投入，有9%的乡镇财政没有任何投入。根据笔者的1000户农户问卷调查，目前乡镇政府最没有满足群众的愿望，有60%的人认为是公益事业，有的人认为28.4%是经济利益，有11.6%的人认为是政治权利。如果目前的状况不得到改变，只要不发生洪涝灾害，不发生非典和禽流感，乡镇政府就基本上没有存在的必要了，不需要被人去取消就会自我取消了。

二、乡镇政府职能的现实需要

1、农民的需要。乡镇政府最贴近农民，更容易获得和把握农民对公共产品和服务的需求信息，由乡镇政府分析利用这些信息，可以避免信息在政府间传递过程中可能发生的信息不对称乃至信息失真，从而可以使公共支出的安排更有效。与各级政府相比，由乡镇政府负责农村公共产品的供给，具有信息搜寻费用低、安排的项目针对性强和更便于引导农民参与等优势。根据笔者的1000户农户问卷调查，农业税取消后认为需要乡政府存在的占73%。目前对农民最有用的地方政府，有48%认为是乡镇政府，有14.5%认为是县政府，有6.2%认为是市政府，有31.3%认为是省政府。当前农民现在对乡镇政府最迫切需要，有58.1%的认为是公益事业建设，有31.2%的认为是农业技术和市场信息，有2.2%的认为是民事纠纷调解，有1.6%的认为是生活困难帮助，有6.9%的认为是其他需求。农民与乡镇政府目前最主要的矛盾，有65.6%认为是公益事业建设无法满足。

2、农村的现实。历史上任何一个时期的民众总体数量、文化素质和广泛的流动性与今天都是没有可比性。过去政社合一，只管十多个大队，十多个经济独立单位，而现在要管一万多户，一万多个经济独立单位;社会事务更多，社会面更广，社会矛盾更为复杂。正因为如此，只要城市化还无法接纳更多的农村人口，就必然需要政府在农村维持社会秩序，以便于农民有序地撤退，乡镇政权就必然要存在。根据笔者的1000户农户问卷调查，如果致富了愿意生活在大城市的占25.7%，愿意继续生活在乡村的占43.7%，愿意生活在小城镇的占19.8%。如果建房，愿意建在城里的占20.2%，建在集镇市场的占19%，建在村里的占51%。因此，农村有八亿多人口，还有绝大多数的国民要生活在农村，那么乡镇政府就还未能完成他的历史任务。农村的秩序能否建立和维持，将决定中国以空间换时间的现代化战略能否成功，中国现代化能否顺利实现。

3、乡镇的未来。中国至今还是一个农业人口大国，即便是到2030年实现60%的城市化率，按照那时中国总人口的目标预测值(2005年预测值为14.7亿)计算，还有至少5.88亿人口在农村生活。使几亿农民在可见的历史时期内摆脱贫困，这一目标完全超出了现有的人类经验，它无疑意味着中国只能在城乡二元的社会结构下探索自己独特的农村现代化和中国现代化之路。这将是一个长期的历史任务，50年甚至都还不够，需要规划百年战略。[2]因此，在我国现行的政治体制以及由此形成的宏观管理体制之下，或者说，要可以预见的政治体制改革前景之下，乡镇政府或组织仍然是农村建设最直接、也是最有效的领导者。社会主义新农村建设必须且只能在乡镇政府坚强有力的领导和组织下才能获得成功。

根据笔者对转移在外的农村流动人口的实地调查，最低的村达到了40%，最高的村达到了70%，而边远的山区平均达到了60%以上。如果小乡并成大乡，小村并大村，且不说需要多少的行政成本，而随着人口不断的转移，乡村的区划岂不是过几年要更换一次?如果用发展的眼光看问题，村的概念将逐渐成为历史，今天的村将成为未来的村民小组，今天的乡镇将是未来的村落，那么，未来的乡镇治理，必然是今天的村民自治。

三、乡镇政府职能的定位思路

1、定位的方向。过去，乡镇政府的主要职能在群众看来就是“要钱、要粮、要命”，为完成工作任务，在职能上管理多服务少，导致了乡村干部与农民群众之间的矛盾对立，进而引发了干群关系恶化。这种职能错位的长期贯性作用导致了乡镇政府的服务意识、发展意识、能力意识逐步弱化，已不能适应农村加快发展的新形势。虽然近年来的乡镇改革在某些方面有一定效果，但如果站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度来考察，没有搞清乡镇机构的职能，就无法明确改革的方向，也就无法科学地评判改革的效果。[3]

要从根本上解决这些问题，实现“建立民主自治、安定和谐的农村社会;形成高效运转、依法行政的政府权威机构;培育各类民间社会经济组织，向农村社会自主提供部分公共物品，并部分行使政府职能”的乡镇改革的目标，就必须切实把乡镇政府职能从包揽一切转变为只提供核心公共产品，从行政管制转变为公共服务，从直接管理转变为间接管理，要按照市场化、民营化、自治化的原则重塑乡镇政府。乡镇改革方向应该是如何适应农村的经济发展，适应农村城镇化，适应市场的竞争。

根据笔者的1000户农户问卷调查，有18.8%的农户认为农业税取消后乡镇政府可以作为县政府的办事处，有11.6%的农户认为可以作为农民直接选举的政府，有69.6%的农户认为可以把现行乡镇政府改为服务型政府。对于乡镇机构改革，有40.6% 的农户认为应该是以分流人员为主，有10.1%的农户认为应以转换职能为主，有44.9%的农户认为要两者并举，有4.4%的农户没有作出回答。而根据笔者对129个乡镇负责人的问卷调查，有9%的人认为农业税取消后乡镇政府可以作为县政府的办事处，有17%的人认为可以作为农民直接选举的政府，有74%的人认为可以把现行乡镇政府改为服务型政府。对乡镇机构改革，有17%的人认为应该是以分流人员为主，有42%的人认为应以转换职能为主，有41%的人认为要两者并举。因此，乡镇政权要从“统治型组织”转为“服务型组织”，职能的重心将转移到社会管理和公共服务职能上来，乡镇干部和农民的认识比较一致。

2、定位的原则。目前我国已进入经济社会转型时期，利益主体和社会结构正在发生重要改变，社会矛盾和社会问题日益突出，并已成为世界上收入差距比较大、城乡差距比较严重，就业、公共医疗、义务教育、社会保障等公共需求和公共服务方面问题比较突出的国家之一。经济建设型政府向公共服务型政府转化，已经成为政府必须要为之努力的方向。[4]建设服务型政府，转变政府职能，公共利益问题成为政府职能的定位的一个很大的挑战。

市场是以实现效率为最大的目标，如果我们政府也以实现效率为最大的目标，谁来实现公平?因此，经济体制改革是效率优先，行政体制改革就必然要求公平优先，这是当前中国农村行政改革的核心问题。经济上的效率优先本来就需要政治上的公平优先来制衡，因为经济上已经分配不公，而我们的政治上如果仍然效率优先，使不公平就进一步加大，如此改革，不是在化解社会危机，反而使社会矛盾激化。在过去，虽然经济比现在要落后很远，但农村社会要比今天和谐得多，而今天经济确实发展了，但农村社会却反而不和谐不稳定了，因为社会公正不足。

3、职能的确定。现在乡镇政府的职能几乎与国务院没有多大差别，职能定位过宽、过多、过杂。要根据农村的客观现实需要，重新定位乡镇政府的职能。如果把县级政府的职能定位在“县域经济”之上，那么，乡镇政府的职能实施对象应该是“乡村社会”。“经济”应该是“县域”的责任，“社会”应该是“乡村”的权力。在“乡村社会”的乡镇政府，如同“县域经济”里一个个具有各自利益主体的“股份公司”，而这个“股份公司”必须是“股份有限公司”。如果是“无限公司”就意味着无限的责任，需要无限的权力，而“有限公司”只能承担有限的责任，只需赋予有限的权力。比如只能在国家的法律法规的范围内活动，只能承担社会管理和社会服务的责任。因为乡镇政府本身就没有宏观调控经济的权能，只能是其中的一个“守夜人”。乡镇政权今后的定位应该是：把自身作为国家向农村社会提供的公共产品。可以确定三大职能，并以此作为考评乡镇政府的主要标准：一是生存权利保障。主要是保障农村居民的生存权利，包括大病救治、弱势群体的扶助、人身安全等。二是政治权利保障。主要是保障农村居民的民主权利，