「胡火明：地方需求诱导下的制度模仿」正文
摘要：本文认为省级人大专门委员会的成长是基于省级人大自身发展需要而对全国人大专门委员会的简单模仿，笔者将其归纳为地方需求诱导下的制度模仿。在这一制度成长过程中，至少有三个变量是不可忽略的：一是省级人大自身的需求；二是全国人大的意见；三是全国人大专门委员会的示范作用。在这三个变量中，省级人大的自身需求是制度变迁的基础，全国人大的意见是制度变迁的助推力，而全国人大专门委员会则是制度模仿的参照对象。
关键词：省级人大专门委员会；制度模仿地方需求；成长
一、省级人大专门委员会成长的历程
在现代议会的成长历程中，议会委员会制度的建立无疑是最重要的贡献之一。正如美国第28届总统伍德罗。威尔逊所言：“国会中最有效的工作是在离开众议院和参议院的常设委员会中进行的。”[1]实际上，议会委员会在很多国家已被称为“行动中的国会”。现代议会事实上把他们的绝大部分立法和监督功能委托给常设委员会，而自己仅仅保留有限的讨论和投票的权力。中国的代议机构在成长中是否也遵循着这一逻辑呢？在中国特殊的语境下，我们将西方的议会委员会称呼为专门委员会。
人民代表大会专门委员会在1978年以前一直被称呼为委员会。专门委员会一词最先见于1978年宪法，1978年宪法第二十七条明确规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会可以根据需要设立若干专门委员会。”其后，1982年宪法第七十条规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常委员会的领导。各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会下，研究、审议和拟定有关议案。”
从全国人大专门委员会的成长过程来看，全国人大专门委员会的制度设计很大程度上是对苏联苏维埃委员会制度的模仿。1954年宪法第三十四条规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。民族委员会和法案委员会，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会的领导。”第二、第三、第五届全国人民代表大会也照此设立。但是如果和苏联的苏维埃委员会制度相比，我们不难发现，中国的全国人民代表大会1982年以前所设立的委员会无论在名称和数目上都和苏联表现出很大的相似性。在1957年以前，苏联最高苏维埃两院各设立的委员会也是四个，即代表资格审查委员会、预算委员会、法案委员会、外事委员会。1966，苏联第七届最高苏维埃通过了增加最高苏维埃常设委员会的提案，将两院的委员会增设到每个院各8个委员会。[2]根据1980年的公报，苏联最高苏维埃两院各设资格审查委员会、法案委员会、计划预算委员会、外交委员会、工业委员会、农业委员会、青年事务委员会等17个，共计34个。[3]中国全国人民代表大会为进一步完善全国人大的组织机构，曾提出过增加委员会设置的构想。为了适应委员会工作的开展，1956年中共中央和毛泽东主席建议全国人大应增设委员会，以便同国务院所属各部对口，便于开会时提出意见和建议。[4]全国人大常委会彭真副委员长兼秘书长曾就此出国考察，在调查研究基础上，提出了在全国人大设置政法、财经、重工业、轻工业、农业、教育、外交等8个委员会的设想。“[5]但不久，因反右斗争开始，因此就被搁置下来。
在地方层面，1979年地方组织法第十三条规定“地方各级人民代表大会举行会议的时候，可以设立代表资格审查委员会、议案审查委员会和其他需要设立的委员会，在主席团领导下进行工作。”在1982年宪法颁布之前，省级人大每次召开会议时一般会设立提案审查委员会、预算审查委员会、代表资格审查委员会。但是这些委员会只在开会期间存在，闭会后则解散，这时所设立的委员会并非常设的，而是临时性的委员会，因此这种委员会和本文所讲的省级人大专门委员会从严格意义上并不是完全一致，但是一定意义说，这种临时性的委员会可以算是省级人大设立专门委员会的早期探索。1982年宪法虽然规定全国人大可以设立专门委员会，但是在省级人大，并没有规定可以设立专门委员会。当然，在1982宪法的修改过程中，也曾提出过设立省级人大专门委员会的设想。而1979年地方组织法只在第三十条规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构。”此后，部分省市的人大常委会据此设立了若干个省级人大常委会专门委员会。而这正是很多省级人大专门委员会的前身。比如上海市人大常委会、天津市人大常委会在人大常委会建立后的不久即成立了若干个省级人大专门委员会：
“1980年7月，市九届人大常委会设立市人大常委会法制委员会、经济财政委员会、规划建设委员会、科教委员会和办公厅。各委员会设主任1人，副主任1至3人，委员若干人；各委员会下设办公室。办公厅，在秘书长领导下工作。厅下设办公室、研究室、来信来访处、代表联络处、秘书处。1981年2月，市人大常委会机关干部定编60人。”[6]
“1980年5月20日，市七届人大常委会第四次会议通过《上海市人民代表大会常务委员会关于设立4个专门委员会的决定》：”在市人大常委会下设立政治法律、财政经济、市政建设、科学文教4个专门委员会，作为市人大常委会的专业工作机构。“[7]
1982年12月，五届全国人大五次会议修改《地方组织法》时，出席会议的各省、自治区、直辖市人大常委会的全国人大代表提出《地方组织法》补充省级人大设立专门委员会规定的意见。五届全国人大常委会副委员长习仲勋在主席团会议上所作的《关于审查4个法律草案的几点说明》中指出：“对修改《地方组织法》的苦干规定的决议草案，一些代表要求增加一些具体规定，如地方人大设立专门委员会，提出议案、质询、罢免的程序，等等。我们反复考虑这些问题，各地情况很不相同，实践经验也不多，现在很难作统一规定。是否各省、自治区、直辖市可以根据宪法、《全国人大组织法》和《地方组织法》的精神，从本地区的实际情况出发自己做出暂行规定，将来可以根据各地经验再作补充修改。”[8]
而正是按照全国人大常委会副委员长习仲勋《关于审查4个法律草案的几点说明》的精神，部分省级人大开始参照全国人大的组织结构设置了若干个专门委员会。在这个精神的指导下，从1983年开始，上海、江西、河南、湖南等省人大开始设立若干个专门委员会。
“河南省人大在《关于设立省六届人大法律、财政经济和教育科学文化卫生委员会的决议》中指出：”根据有关规定，参照全国人大设置的组织机构，结合省内实际和工作需要，1983年4月9日，省六届人大第一次会议决定设立河南省第六届人民代表大会法律、财政经济和教育科学文化卫生委员会3个专门委员会。“[9]
“1985年，市八届人大在总结市人大常委会设立专门委员会经验的基础上，按照全国人大常委会副委员长习仲勋《说明》的精神，参照《全国人大组织法》有关规定，市八届人大四次会议于1985年7月26日通过《上海市人民代表大会关于设立4个专门委员会的决定》，决定设立市人大法制、财政经济、教育科学文化卫生、市政建设4个专门委员会。”[10]
在全国人大精神的认可下，部分省市开始了设立专门委员会的探索。但是在探索中，也出现了将已设立的省级人大专门委员会改成省级人大常委会的工作机构的情况。
河南省人大在《关于将省六届人大各专门委员会改为省人大常委会工作委员会的决定》中指出：“根据人大工作发展的需要，1986年5月9日省六届人大第四次会议决定，将河南省第六届人民代表大会法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会改为河南省人民代表大会常务委员会法律工作委员会、财政经济工作委员会、教育科学文化卫生委员会”[11].
1986年全国人在常委会在全国人大专门委员会和地方人大组织机构建设经验总结的基础上，对地方组织法进行了部分修改。1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第八次会议对地方组织法作了修改。修改后的地方组织法第二十五条规定：省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。1986年修改后的地方组织法为省级人大专门委员会的形成提供了制度性基础。在此之后，大多数省的人民代表大会相继设立了数个专门委员会。2004年，全国人大对地方组织法关于专门委员会的规定进行微调，即将“各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常务委员会可以补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常务委员会会议通过。”改为“各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常务委员会会议通过。”
从上面的资料分析中我们可以梳理出省级人大专门委员会制度变迁的路径。首先省、自治区、直辖市人大常委会的全国人大代表提出《地方组织法》补充省级人大设立专门委员会规定的意见；其次全国人大提出意见，即各地情况很不相同，实践经验也不多，现在很难作统一规定。是否各省、自治区、直辖市可以根据宪法、《全国人大组织法》和《地方组织法》的精神，从本地区的实际情况出发自己作出暂行规定，将来可以根据各地经验再作补充修改；再次部分省市根据全国人大的意见并参照全国人大专门委员会设置情况开始设立专门委员会；最后，部分省市建立专门委员会的做法得到全国人大常委会的认可并将其加以法律化。
二、省级人大专门委员会成长中的三个变量
从上面的分析中我们可以看出，在省级人大专门委员会的制度变迁中，至少有三个变量是不可忽略的：一是省级人大自身的需求；二是全国人大的意见；三是全国人大专门委员会的示范作用。在这三个变量中，省级人大自身的需求是制度变迁的基础，全国人大的意见是制度变迁的助推力，而全国人大专门委员会则是制度变迁的参照对象，笔者将这种制度变迁归纳为地方需求诱导下的制度模仿。
（一）省级人大的自身需求
从世界范围来看，委员会的兴起是现代议会发展的普遍性规律。现代议会委员会之所以在世界范围兴起，从本质上而言是来源议会自身的需求，即实现组织的分工以提高组织效率，从而应对立法的专业趋势和监督行政机关的专业化行为。
1、便于应对立法的专业化趋势。伴随着议会工作量的增加尤其是立法数量的增加，议会内部的劳动分工也是不可避免的，而议会委员会的兴起正适应了议会内部分工的现实需要。随着政治的民主化和国家的现化化，议会的立法工作在总量上大大增加，在专业化程度上越来越细。如果一切法案的准备工作都由议会全体会议负责的话，则在时间上不允许，从专业角度上看也不够权威。因此一个比较理想的解决方式便是设立一些议会委员会，由它们分别负责某些领域内的法案的提出、初审及修正，然后向全体会议提出一份较为成型的法案报告，供讨论、修正及最后表决。“[12]前美国众议院议员詹姆斯？山农曾于1995年在一个关于立法机关委员会作用的会议上谈到：世界上有一种越来越依靠委员会来行使国会职能的趋势，形成这一趋势最主要的原因是为了提高效率。因为对一个现代国会的要求非常之多，让全体国会成员考虑每一个必要的细节问题是不可能的。[13]在立法趋于专业化的趋势下，议会委员会的设立无疑正适应了这种需要。
2、便于监督行政机关的专业化行为。美国前总统威尔逊指出：“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。”[14]因为政府远非是天使。潘恩认为：“社会是由我们的欲望所产生的，政府是由我们的邪恶所产生的；前者使们一体同心，从而积极增进我们的幸福，后者制止我们的恶行，从而消极地增进我们的幸福。政府即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害，在最坏的情况下，就成为不可容忍的祸害。”[15]此言虽过甚，却也道出了监督政府的必要性。现代政府是专业人员的政府，尤其是现代文官体系和现代官僚制的建立，政府的专业化趋向变得越来越明显。