张祝平：六十年来农民政治参与的历史演进及当代走向

内容提要：农民政治参与状况不仅深刻影响着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。文章总结梳理了新中国成立60年来农民政治参与的演变和发展历程，以及当下农民政治参与的主要方式和特征，分析了影响和制约农民政治参与的若干因素，并以十七届三中全会精神为指引，从政治参与行为主体、行为模式、行为方式等视角对农民政治参与的发展趋向进行了探索。

关键词:农民；政治参与；历史演进；现实状态；发展趋向

农民问题始终是我国革命和建设的主要问题，没有农民的民主，就没有中国的民主。长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济方面的研究，一定程度上远离乡村政治问题的探讨，尤其是农民的政治参与问题。事实上，“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的根本在于农民的权利问题，而权利问题又在很大程度上决定于广大农民的政治参与。从这个意义上讲，农民政治参与状况不仅深刻影响着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。如果我们不从政治的高度去认识和重视农村问题的政治意义，不能根据社会发展的需要去理顺农村各种政治关系，使之适应社会主义新农村建设的整体布局，那么“最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展。”因而，对于中国政治而言，研究农民的政治参与更具有特殊的意义。特别是党的十七届三中全会提出了健全农村民主管理制度，扩大村民自治范围，扩大农民在县乡人大代表中的比例，完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制等重大改革创新举措，为农村民主政治建设注入了新的活力。在一定意义上，农民的政治参与状况最能揭示出新中国成立以来农村社会民主政治发展的轨迹和中国民主化程度。在建设社会主义和谐新农村的伟大进程中，从历史的角度对农民的政治参与进行考察与分析，借鉴其中的经验教训，并以十七届三中全会精神为指引，探求扩大农民有序政治参与的实现方式与保障机制，构建国家制度可容纳的农民政治参与具有重要的现实意义。

一、农民政治参与的历史演进

“政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。”在“民可使由之，不可使知之”的时代，臣民是不可能有政治参与行为的。而“公民与臣民不一样，在政治输入过程中他是一个积极的参与者――这个过程是作出政治决策的过程”。中国共产党成立初期，就十分重视广泛动员中国社会下层，这其中包括对乡村农民的政治动员，广大农民在中国共产党的领导下为挽救民族危亡广泛地参与了政治活动，并在政治实践中得到了锻炼和成长。新中国成立后，党和政府积极调动广大农民参与到国家管理和社会建设中来，农民政治参与的热情和程度进一步提升，农村民主政治在曲折中不断发展。纵观新中国成立60年以来我国农民政治参与的发展历程，其历史演进大致可分为三个阶段。

(一)建国初期，农民政治参与制度体系初步建立和早期实践阶段

1949年新中国成立后，中国共产党积极鼓励和发动农民参加到国家管理和建设中来，并领导全国人民对中国的政治制度进行了比较彻底的改造，并按社会主义原则对国家政治体制进行了重建，这时期的乡村政治体制结构划分为区、乡(镇)、村。1950年起全国各地陆续建立各级人民政府，1953年举行了第一次全国性的公民选举。实行普选村长，由原来的乡党委与乡镇政府任命改为由村民选举、乡政府任命，扩大了农民政治参与的范围。1953年，发起了合作化运动，鼓励广大中下贫农组成各种初级、中级、高级农业合作社，而且在合作社成立以后也强调坚持民主办社的原则，以保证农民参与民主管理的权力。同时，还建立了人民群众对政府工作实行监督的制度。中共中央1950年曾作出决定，要求“在一切公开的场合，在人民群众中，特别在报纸刊物上展开对于我们工作中一切错误和缺点的批评与自我批评”，以便加强与人民群众的联系，及时、公开地反映和登载读者的批评和建议。在某种程度上可以说，“建国初期在思想上、制度上，农民的政治参与在实践中有一定发展”。

(二)50年代后期至改革开放前。农民政治参与的畸形发展阶段

50年代后期至70年代末(1957―1978)是中国农民政治参与的畸形发展阶段。这时期农民的政治参与主要有以下几个特点：一是非理性;二是不平等性;三是无序化与暴力化。批斗、打倒等暴力、准暴力手段成为政治参与的主要手段。一句当时很流行的革命词汇“无法无天”可能是这一时期农民政治参与的最佳诠释。总之，这一时期农民政治参与并没有取得多少积极成就，与合作化运动时期相比而言，长达20多年的人民公社体制时期，基层政权农民政治参与并不积极，并无多大发展。

(三)1979年后至今(社会转型期)，农民政治参与的复兴与推进

开启于20世纪80年代的非集体化改革的中国农村政治参与，最初则是得益于村民直选、村民自治制度的实施。1987年11月，第六届全国人大23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，以法律形式确立村民自治的原则，并开始在全国范围内推广。伴随着农村村民自治这种农民政治参与方式的顺利推广，农民的政治参与问题再次受到了学者和政府的高度重视。由于人们对文革那种无序化、暴力化的政治运动和大民主方式所带来的巨大破坏性的深刻反思，政府开始恢复这方面的法制建设，摒弃了原有的政治运动模式，出台了一些有关农民政治参与的法律法规。从此，我国农民政治参与走上了比较制度化、规范化的发展道路。

二、农民政治参与的当下状态

(一)当下农民政治参与的主要方式

1、村民自治制度。这是我国农民政治参与的首要形式，主要包括：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四大方面。这项制度自从20世纪80年代推行以来，受到了广大农民的欢迎和积极参与，取得了极大的成绩，不仅有效地推动中国农村民主进程的发展，而且有力地推动了国内外学者对中国农村民主进程和农民政治参与情况的关注及研究。

2、人大代表的选举。人大代表选举是真正把农民和国家联系起来的制度渠道。应该说，这才是农民政治参与的首选方式，但在实际运作中，这一形式并没有发挥其应有的效用。我国县、乡两级的人大代表由于选区划分、代表构成等原因，正式候选人往往有很大一部分是农民并不了解的县乡干部，即便这些候选人当选为正式代表，他们也并不一定代表当地农民的利益。以上几点决定了人大选举并不是农民最重要的政治参与形式。相比较而言，农民对村干部的选举比对县乡人大代表的选举更有兴趣，这是因为村干部的选举往往更能直接影响到农民的切身利益。

3.行政复议和行政诉讼。在我国颁布了《行政诉讼法》以后，“民告官”不再是“天方夜谭”了。

近年来，农民状告国家机关和政府部门的事例已经越来越多，屡见不鲜了。除了农民与政府部门、国家机关对簿公堂的行政诉讼外，与此类似的农民政治参与行为还有行政复议。如果从数量上来考察，可能行政复议是比行政诉讼更常见的政治参与行为，因为大多数的行政诉讼是在农民提出行政复议无果的情况下才提起的。农民提起行政复议和行政诉讼的共同特点是，这种政治参与是农民通过法律手段，依法保护自身利益的参与行为。

4.接触活动。指农民以个人或集体方式去面对面地接近干部，正式或非正式地向他们反映情况、提出建议、意见或批评，以期改变他们的工作作风，影响或改变他们的决策和决定。这在现实中主要有当面反映、信访、行贿等表现方式。近些年来，信访越来越成为农民采用较多的一种政治参与方式了。此外对农村基层干部行贿也是当前农民经常出现的个体性行为。

5.投诉活动。这里所说的投诉活动是指农民通过大众传播媒体，利用舆论工具进行的政治参与。这也是农民政治参与的一种常见的方式。不少农民开始运用新闻媒体的力量来反映意见、表达利益，影响党和政府的决策。

6.抗争性或暴力性参与。这是农民非制度化政治参与的主要表现方式。典型的形式有如农民依政策抗争或依法抗争、公共场所的群体骚乱、对乡村基层干部的报复性攻击，以及围攻党政部门等等行为。

(二)当下农民政治参与的主要特点

1.参与的程度和水平仍然很低。这表现在两方面。其一，有政治参与意识并且经常性地参与政治的农民的数量仍然很少，农民从总体上参与政治的次数和频度仍然很低;其二，他们的参与仅限于社区性事务参与或问题性参与。总体上说，我国农民的政治参与仍然是很少的，并且我国现阶段农民的政治参与几乎全部是自发的，大多是为了保护自己的具体利益而进行的问题性参与。他们还缺乏明确的政治参与意识，没有把参与政治当作自己的权利和义务，不能自觉地、经常性地进行政治参与。

2.基本上是工具性参与而非目的性参与。当前我国农民政治参与的方式和渠道明显地多样化了，也学会了广泛运用多种方式和手段进行政治参与。然而基本上是工具性参与而不是目的性参与。

3.抗争性、暴力性的非制度化参与方式有了扩大的危险。由于我国正处于社会转型期，各种利益、矛盾冲突较为激烈，加之有些参与渠道的不畅或失效，导致当前中国农民政治参与出现了过去少见的抗争性或暴力性参与。当前我国农民的非制度化参与时有发生，且大有扩大的趋势，常见的主要有群体性上访、打击报复村干部、冲击政府部门等。以上访为例，当前群体性上访已经严重危害到社会的稳定，很多地方的农民在上访问题得不到解决时，已经自发组织起来与当地政府发生大规模的暴力对抗。这些问题集中反映了当前我国农民政治参与在制度范围内的不足甚至缺失。

三、农民政治参与的影响因素

纵观新中国成立60年来我国农民政治参与的发展历程及其历史背景，影响我国农民政治参与的因素很多，从宏观视角来看，大致可以概括为经济因素、政治因素、文化因素和社会因素。

(一)经济因素与农民政治参与的关联性分析

“贫困的群众，根本无法获知参加公共事物的足够信息，对公共事物进行有效的讨论，进行有效率的组织，并接触他们的代表。”“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。”反之，生活在贫困中整天为生计而费尽心思的人是无法顾及政治生活的。大量的研究表明，在政治上表现积极的往往都是那些生活上较富裕、受过良好教育的中上阶层，他们会更多地关注税率、政府开支等社会问题。何勇、何包钢等学者通过对我国村民自治问题的广泛调查和深入研究表明，“支配和影响村民选举的因素主要是利益机制，而驱动村民政治参与的利益，既包括集体公利、小团体共利、也包括个人私利”;“经济发达的农村要比经济落后村的村民选举的竞争程度高，选民对投票回报或选举的误工补贴的期望是村民高参选的重要因素”。同时，我们还注意到另外一种趋势，市场经济条件下，给农村和农民提供了许多致富的机会，加速了农民的阶层分化，加之农村人员的频繁流动，在一定程度上使农民政治参与的热情受到影响。

(二)政治因素与农民政治参与的关联性分析

从历史发展来看，我国自古以来就是一个政治占主导的社会，强国家弱社会这个特征很显著。尽管在封建专制时期也有不少重民思想，但那只不过是君主专制主义的另一种存在方式而已，民仅是被君主重视的对象，臣民的地位是无法改变的。在臣民的概念中，只有义务本位的含义，不可能包括公民权利的内容，也就根本谈不上什么政治参与。中国共产党诞生以来到新中国成立前的一段时间，生活在战乱中农民为追求生活安定，以各种方式和途径参与到党的建设、革命斗争和村政事务管理中，解放战争时期达到顶峰，且具有较高的民主化程度。同时，我们也看到，这一时期农民的政治参与多是动员型为主导的政治参与，是在中共的动员和主导下产生的，缺乏主动性，更主要的是缺乏法律保障机制，具有相当程度的人为色彩。有的专家把这一时期的政治参与称为“倒政治参与”，即政治参与不是社会和公民从外部对政治体系的介入，而是政治体系通过自我的扩大，把社会和公民纳入政治体系中来。由于政治运行机制的不完善，特别是监督制度的缺失，上世纪50年代后期至70年代末，制度参与渠道不足，导致参与“爆炸”，制度控制失调引起政治失控，最终导致社会混乱。

(三)文化心理因素与农民政治参与的关联性分析

从行为主义研究的角度来看，