魏昌东：国家监察委员会改革方案之辩正：属性、职能与职责定位

[内容摘要]国家监察制度改革必须坚持立法体系建设的法治原则导向。对于监察委员会的属性、职能与职责定位等带有基础性、根本性的问题，须根据监察权之固有属性与国家治理的发展需要，系统规划、科学设计;调整试点方案关于监察委员会“国家反腐败工作机构”的定位设计，将监察委员会定位为促进公权“廉能、善治”的独立权力机构，确保监察权的充分行使;调整试点方案关于监察委员会职权定位的原则，兼采“对人监察”与“对事监察”原则，扩大监察权的监督范围，增加监察权的履职路径;优化试点方案关于监察委员会的职能定位，再造与优化监督职能，把握公权力与公权者的全方位、高效度“亮化”两个中心，勘定公权边界，推行合规计划，优化权力合规透明措施。

[关键词]腐败治理  监察委员会  属性  职能  职责

为避免落入现代化进程中腐败泛化的“陷阱”，彻底摆脱腐败治理的困局，2016年11月7日，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（本文以下简称《方案》）、决定通过启动重大政治体制改革的方式，加快推进腐败治理由治标向治本的转型与升级。法治化地推进政治体制改革，是法治中国建设的必然选择。2016年12月25日十二届全国人大常委会第25次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决议》（本文以下简称《决议》）对试点地区监察委员会的组成与选任、职责与职权、以及法律适用原则做出规定，它是监察体制试点的基本法。尽管对改革启动之应然立法模式、[1]改革所可能涉及的立法修正的范围尚有争议，但是，独立监察权作为中国大陆政治权力的“新族”加入权力体系已成定局，对监察委员会改革方案进行深化、全面研究，以为堪称“21世纪中国最为重大的政治体制改革”提供法治化建议，当为学者之使命。监察委员会改革，迫切需要破解属性定位、职责定位与职能的法律资源配置等问题。

一、国家监察委员会属性定位之理论辨正

（一）改革方案关于监察委员会属性定位之解读

监察委员会的属性定位是监察体制改革的首要问题。《方案》作为监察委员会改革的纲领性、指导性文件，通过改革目标的设定进行了明确：“深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构”，[2]尽管这一内容未在宪法性文件的《决议》中得到申明，然而，由中国特色国家政治体制所决定，“国家反腐败工作机构”当为未来监察委员会的属性定位。

就未来监察委员会属性定位的选择根据，或存在两种可能：一是在独立、升级监察权的同时，解决当下国家治理的重大关切，实现监察权职能的“瘦身”，从传统的监察职能中解放出来，聚焦于国家的腐败治理事业，打造全面、高效的反腐败机关，加快完成治标性任务的节奏，同时全面推进治本性治理的进程。二是在独立、升级监察权的同时，维持监察权的固有职能，保持其职责定位，但将反腐败作为核心使命，以突出监察体制改革的方向，深入推进“反腐败”事业。由于《决定》未对《方案》以“改革目标”方式确定的监察委员会属性定位做出明确回应，而仅就更为务实的监察委员会的组成与选任、职责与职权，以及法律适用等进行规定，究其原因，或许是受制于《决定》颁布主体的立法权限，毕竟监察委员会的法律属性涉及国家重大政治体制改革，当属宪法性重大事项，不宜由《决定》创立。然而，在《决定》中，一方面，关于“试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”的规定，明确了试点地区监察委员会仅依“对人监察”原则行使监察权，而无“对事监察”的权力，取消了原监察机关固有的监察职权（如行政监察）。另一方面，从监察委员会将“履行监督、调查、处置职责”，且“监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉”的职权规定来看，所行使的监督职权的范围被限定为公职者的执法合规性、执法廉洁性与道德操守三项，基本确认了监察委员会“反腐败工作机构”的属性。

监察委员会作为中国国家政权体系改革中的“最新添附”，监察权是其所行使的公共权力类型，改革方案就监察委员会属性定位的设定，是否契合于现代监察权的定位与职责要求值得研究。

（二）现代监察权的品性选择与基准定位

1、作为现代公共权力“第四权”的监察权

监察制度文明是中西方政治制度文明的重要组成部分。在国家权力结构体系中创立监察权、建构监察制度，是人类步入自主发展时期以来国家治理与社会发展的一项重要实践。“监察制度作为对行政权力实行监督、制约的一种政治制度，它是政治经济发展到一定阶段后，政治体系中不可缺少的一个重要组成部分，任何缺少监察制度设计的政治体系，均谈不上是一种成熟的政治体系。”[3]监察制度的有效运行，奠定了监察权“第四权”品性的社会基础。

集权制与民主制是中外国家创设权力体系的两大主要根基，法律文化与政治基础的差异，派生出监察权起源的两大主要支脉与范型:（1）“集权司法型”监察权。此模式肇始于国权文化深厚的东方，中国是其典型代表。中国封建制的确立以公元前3世纪秦王朝的建立为标志，古代监察制度也由此滥觞，并绵延二千余年。[4]监察权统一行使是中国古代监察制度的主要特色，在中央集权制的权力架构中，权力体系单一、皇（王）权支配整个权力体系，监察权“在皇帝的绝对控制下，对封建官吏实行司法钳制，这就决定了中国古代监察制度的类型只能是一种司法监察。”[5]监察权寄身于王权，不存在支撑其独立运行的根基，天然地缺失独立运行的基因，即使具有对权力的纠举、监督之职，甚至曾发挥过重要作用，但是，依附性始终是监察权制度的“标签”。（2）“民主弹劾型”监察权。此模式肇始于民权文化深厚的欧洲，形成于奴隶制民主共和政体开始确立的古希腊雅典国家时期，经历了由多机构分散行使（通常为民众大会、五百人会议等）向监察官集中行使监察权的历史发展，古罗马时期产生了专职监察官，[6]及至中世纪中期，欧洲监察权制度在英国议会制中获得充分发展后，为美、法等国所效仿。民主制的权力架构基础，使监察权在权力系统中获得了独立的支撑基础，属实质性权力，弹劾权是权力分支间达致力量均衡的重要机制。随着议会制的世界传播，监察弹劾权作为议会监督政府手段的基本模式得以确立。[7]

作为资本主义政治文明的重要组成部分，监察制度随同分权制与议会制一起传播至整个资本主义世界，深刻影响了由集权制向民主制转型的东方国家监察权制度的重构进程。现代社会转型之初，行政权极度膨胀，扩张至社会生活方方面面的既有权力体系内部的平衡被打破，议会监督负担加重、乃至不堪重负，权力结构存在失衡风险，构建新型权力监督机制的需求迫切。19世纪初叶，西方现代监察制度在瑞典滥觞后，独立监察权走上历史舞台，成为在传统的议会监督之外一项有力的制衡机制。

现代监察制度在发展中逐步形成两大重要支脉:（1）国会监察使制度。瑞典是国会监察使制度的母国。监察权定位在制度演进中经历了由服务王权到服务民权的转变。[8]1719年，瑞典议会为限制王权、扩大议会权力颁布新宪法，为议会监察专员制的形成奠定了基础。[9]1809年，根据国王与国会平权的原则制定的宪法，强化了国会对行政权的控制，国会“监察使”（Ombudsman）一职[10]是议会外独立机构单独行使监察职责的发端。芬兰于1918年引入监察使制度，成为全球第二个设立国会监察使制度的国家。其后，随着国会监察使制度的广泛传播，[11]形成了监察制度传播的“四次浪潮”，[12]成为监察制度的主要范式，[13]而基本监察制度的内容也发生了重大变化。“国会监察使制度是现代国家国会弹劾权逐渐式微、一般民主国家的国会也很少使用弹劾权的背景下，而形成的一种新型监察权模式，监察使隶属于国会，因此，国会监察使制度仍是议会监察的一环。”[14]（2）独立监察权制度。中国是独立监察权制度的母国。监察权独立是孙中山先生的主张。在孙中山先生的国家权力建构方案中，独立监察权堪称一项“世界性创新发明”，[15]绵延二千余年的中华封建监察制度在议会民主制的发展中寿终正寝。1936年5月5日通过的《中华民国宪法草案》于“中央政府”一章中设“监察院”专节，共11条，第87条规定：“监察院为中央政府行使监察权之最高机关，掌理弹劾、惩戒、审计，对国民大会负其责任。”监察院作为国家最高监察机关，在五权分立下的权力机关中与其他四院处于平等地位，不隶属于任何机关，独立行使监察权的宪法地位。

西方监察制度以分权原则为基础，监察权被定位为民主制度中权力“制衡”的支脉，由国会议员或隶属于国会的监察使行使，作为立法权对行政权和司法权控制的一种辅助性设计，是国会权力的延伸。现代监察制度促使监察权成为“第四权”，一方面，监察权在国家政治治理中发挥独特作用，且为其他权力分支所无法替代。[16]另一方面，“由于传统的三权分立已经无法满足法治国家的实际需求，对于行政权的监督，立法权和司法权已经负担过于沉重，因此，必须有独立于三权之外的其它独立部门，来负责、承担立法权和司法权无法负荷或涵括的工作，而形成所谓的’第四权’机制。”[17]

2、现代监察权制度的基本内容与定位选择

“也正因监察权本身的‘第四权’的性质，它在资源配备与实际运作中也就面临诸多困境，如何在三权之外找出合适的法制规范，并在职权运作上找到适切的切入点，实系一项政治智慧与法制设计的考验。”[18]

（1）国会监察使制度下监察权的配置与定位。国会监察使的职能在创立之初仅及于调查权及部分纠举权，对行政误失及怠忽职守，一般只有建议改正之权，却无强制、惩戒及正式制裁的权力，但监察权的扩张却是一个历史趋势。瑞典“议会监察专员制度建立之初，监察专员主要监督法院、狱政及矫正机构的活动。1957年监察专员的监督范围开始包括地方和区域性政府机构及其官员。现在，监察专员全面监督法院、行政机关及地方和区域性政府机构及其公职人员的活动。[19]。”1974 年瑞典宪法规定，国会监察使代表国会完全独立行使职权，负责监督法院、中央政府及地方政府，了解这些机关运用法令的状况，发现法律和政策的弊端，提出立法建议案，立法建议一般载入案件裁决和年度报告，并常常被立法文件引用，为法律的统一与合理适用做出了重要贡献。1998年瑞典修正《国会监察使法》部分条文，加大监察使的制裁权，例如，监察使可以充当特任检察官，关于公务员罔顾其职责或废驰职务的案件，除新闻诽谤或限制他人表达自由外，