沈寿文：论人民代表大会制度国家权力配置功能

内容提要：人民代表大会制度既是横向(水平)配置国家权力的政权组织形式，也具备纵向(垂直)配置国家权力的国家结构形式功能，但二者之间存在着逻辑上的张力。这种混合的国家权力配置制度之所以能够实施60年之久，依靠的是中国特色的政党制度。为了国家权力结构的合理性，完善人民代表大会制度国家权力配置逻辑的一致性，需要对人大制度不容或缺的核心部分和非关键性的、可容许变更的枝节内容重新进行界定。

关键词：人民代表大会制度 国家权力配置 改革

一、问题之提出

众所周知，人民代表大会制度(以下简称“人大制度”)是我国的根本政治制度，是我国包括行政制度和司法制度在内的各个具体制度的制度基石。①如此核心的宪法制度，其制度构造的优劣得失关系中国法治建设的成败。在人大制度实施60周年之际，如何坚持和完善这一核心宪法制度，成为学术界不得不直面的重大问题。然而，人大制度到底是一种什么性质的制度，却远非想象般清晰和明了。按照已故著名人大制度研究专家蔡定剑教授的定义，“人民代表大会制度，是指以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权组织体系。这一制度的主要内容是两个方面：一是关于人民代表大会本身的产生、组织、职权和行使职权程序的一套规定和制度。二是关于人大与公民和人大与其他国家机关相互关系的一套规定和制度。这些关系包括：人民代表大会与人民的关系，人民代表大会与其他国家机关的关系，以及中央政权和地方政权的关系。”②人大制度主要有两大层次的内容：一是人民(公民的集合体)与国家政权机关(以人大为代表)的宪法关系；二是国家政权机关内部权力关系(国家机关之间的宪法关系)。前者契合了近代以来民主国家的一般政治逻辑：人民制定了宪法，宪法产生了政府(Government)，政府大致被划分为三个机关(分支)，即负责创造法律的立法机关、负责行政管理和执行国家的法律的执行机关和负责司法、解决争端和解释法律的司法机关。③而立法机关因由人民民主选举产生的人民代表(议员)构成而具备为整个国家确立规则(立法)的正当性(Legitimacy)，也因其“结构功能最适”成为能够(也应当)为整个国家确立规则的最合适机关。④后者又涉及国家权力的配置问题。按照一般的理解，国家权力包括横向(水平)配置和纵向(垂直)配置，⑤前者是对同一层级的立法权、行政权和司法权等国家权力的配置及其相互间宪法关系的确定，在理论上属于“政权组织形式”问题；后者是对中央权力和地方权力(或者全国性权力与国家局部性权力)的配置及其相互间宪法关系的确定，在理论上涉及“国家结构形式”问题。根据学术界主流观点，人大制度属于政权组织形式的一种类型，是用来解决我国国家权力横向(水平)配置的制度模式；⑥而单一制是我国的国家结构形式，是用以解决我国国家权力纵向(垂直)配置的制度形式。⑦因此，人大制度与国家权力纵向(垂直)配置毫不相干。用有的学者的话说：“我国实行人民代表大会制度的政权组织形式和单一制的国家结构形式，全国人大是最高国家权力机关，全国人大及其常委会在国家权力体系中处于核心和领导地位，地方各级政权机关服从中央的统一领导，但又要充分发挥地方的主动性和积极性。”⑧换言之，这一表述指出：人大制度的政权组织形式意味着，全国人大在中央国家机关体系中的最高地位；而单一制的国家结构形式，则表明“地方各级政权机关服从中央的统一领导，但又要充分发挥地方的主动性和积极性”。然而，人大制度真的仅仅是用以横向(水平)配置国家权力的政权组织形式，与纵向(垂直)国家权力的国家结构形式毫无关系吗？如果人大制度真的仅仅是或主要是用以横向(水平)配置国家权力，那它是否应当有与之在国家权力配置逻辑上协调一致的“国家结构形式”，也即是，是否应当有与之相应的纵向(垂直)国家权力配置制度？如果二者事实上并不协调(甚至相互冲突)，这种国家权力配置制度为何又能够在实践中实施60年之久？在“依法治国，建设社会主义法治国家”的背景下，发展和完善人大制度的前提恰恰是需要客观地呈现这一制度可能存在的弊病，需要探究人大制度不容或缺的“核心”部分和非关键性的、可容许变更的枝节内容，否则便谈不上“发展”和“完善”这一制度。

二、人民代表大会制度与国家权力横向(水平)配置

所谓国家权力横向(水平)配置，指的是一国人民通过宪法，将国家不同性质的权力(如立法权、行政权、司法权)在该国同一层级政权(通常是中央政权)的不同机关之间进行分配，使某一国家机关行使相应的国家权力，以收分权制衡或者分工合作之效的制度设计。显然，任何现代国家均离不开这种国家权力的横向(水平)配置，它是国家权力组织体系的重要组成部分，涉及国家不同权力之间相互关系的“权力结构”问题。⑨从这个角度观察，人大制度正是用以组织政权、确立同一层级政权不同国家机关权力关系的国家权力横向(水平)配置制度。

一方面，从原则上看，现行《宪法》关于“中华人民共和国的一切权力属于人民”(第2条第一款)、“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”(第2条第二款)、“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”(第3条第二款)，以及“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会”(第57条)、“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”(第96条)的规定，强调了“主权在民”的原则，明确了人大作为国家的权力机关的性质和地位，以及提供了人大能够“产生”并监督其他国家机关(第2条第三款)的正当性基础。

另一方面，从具体规范上看，通过人大产生出同级其他国家机关，并根据这种“产生”与“被产生”的宪法关系形成的“监督”与“被监督”的宪法关系，以及《宪法》和有关法律关于人大和同级其他国家机关职权关系的进一步规定，表明了人大制度正是用以解决国家权力横向(水平)配置问题的核心制度，具体而言，主要配置以下国家机关的权力关系：⑩首先，就乡镇政权而言，乡镇选民直接选举产生乡镇人大，作为本级的权力机关和决策机关，再由它选举产生乡镇人民政府；这种基本关系决定了乡镇人大与乡镇人民政府之间的从属权力关系。其次，就县级以上地方政权而言，县(市、区)选民直接选举产生县级人大代表组成了县级人大，作为本级的“最高”权力机关；设区的市、自治州这一级的地方政权和省级的地方政权，由下级人大选举产生出人大代表，组成人大，作为本级的“最高”权力机关(《宪法》第96条第一款)。以该“最高”权力机关为基础，又产生出同级其他国家机关(“一府两院”)，由此便涉及县级以上地方人大及其常委会与其产生出来的其他国家机关以及这些国家机关之间的权力关系，具体有：(1)县级以上地方人大及其常委会分别与同级人民政府、同级人民法院、同级人民检察院的权力关系；(2)县级以上人民政府分别与同级人民法院、人民检察院的关系；(3)县级以上人民法院与同级人民检察院的关系。最后，就中央政权而言，由各省、自治区、直辖市的人大以及特别行政区和军队的代表选举产生的全国人大代表组成全国人大，作为全国“最高”国家权力机关(《宪法》第57条、第59条)。根据《宪法》的规定，由它产生出其他中央国家机关，由此便涉及全国人大与其他中央国家机关以及其他中央国家机关之间的权力关系，具体有：(1)全国人大及其常委会之间的权力关系；(2)全国人大及其常委会分别与国家主席、中央军委、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的权力关系；(3)国家主席与全国人大及其常委会之外的其他中央国家机关的关系；(4)中央军委与全国人大及其常委会之外的其他中央国家机关的权力关系；(5)国务院与最高人民法院、最高人民检察院的权力关系；(6)最高人民法院与最高人民检察院的权力关系。

在这些横向(水平)权力关系中，人大及其常委会之外的其他国家机关之间的权力关系在现行《宪法》的规定上，有的显得较为原则，比如人民政府与人民法院、人民检察院的关系，仅仅体现在两个条文，即“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关……的干涉”(第126条)，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关……的干涉”(第131条)；有的甚至没有规定，比如中央军委与国务院、最高人民法院、最高人民检察院的关系。相比而言，人大及其常委会与同级其他国家机关的权力关系则有大量的条文予以规定，显而易见，人大及其常委会与同级其他国家机关的权力关系是制度设计者最为关心的权力关系，也是作为“政权组织形式”的人大制度的核心内容之一，(11)这种权力关系大致遵循这样的权力关系规则：在组织关系上，人大及其常委会通过选举、任命产生同级其他国家机关；在工作关系上，同级其他国家机关向人大及其常委会负责并报告工作，人大及其常委会有权对其中的人民政府、人民法院和人民检察院通过询问、质询等方式进行监督，这些机关执行法律、法规和人大及其常委会的决议、决定的情况进行监督检查。(12)以人大作为本级国家机关“最高权力机关”来横向(水平)配置国家权力的人大制度，在规范的层面上是一种“一权独大”的政权组织形式，或者用有的学者的话说，是“议会至上”的横向(水平)权力配置模式。(13)这种“议会至上”模式既主要体现在人大及其常委会在政治上和宪法地位上优越于同级人民政府、人民法院和人民检察院三种国家机关之上；也体现为人民政府、人民法院与人民检察院三者之间平行的权力关系之中。

实际上，按照这种国家权力横向(水平)配置的思路，人民法院与人民检察院被视为与人民政府类似的、用以执行作为政治性机关的人大及其常委会“立法”和决策的一类“执法机关”，甚至可以说是与“人民政府”平行的“第二个人民政府”和“第三个人民政府”的角色。这也解释了为什么虽然现行《宪法》第132条和《人民法院组织法》第1条将人民法院定性为“国家的审判机关”，但人民法院因由同级人大及其常委会产生而对其“负责”(负政治责任)、向其“报告”工作、接受其包括质询和罢免在内的“监督”(政治监督)的原因；也解释了为什么最高人民法院与国务院、中央军委等宪法机关一样，有权向全国人大及其常委会提出属于全国人大及其常委会各自职权内的法律案和其他议案(《全国人大议事规则》第21条第1款，《全国人大常委会议事规则》第11条第2款，《立法法》第12条第2款、第24条第2款)的原因。(14)然而，尽管可以通过将人民法院理解为与人民政府类似甚至相同的执行人大及其常委会决策的“执法机关”，可以将人民法院理解为既是“国家的审判机关”也是“国家的司法(法院)行政机关”，以解释或者部分解释人民法院接受同级人大及其常委会的政治监督的现象；但是，如果人大及其常委会与人民法院(以及人民检察院)的权力关系属于人大制度的不可或缺的核心要素而非枝节性内容的话，这种国家权力横向(水平)配置的政权组织形式，决定了中共十八届三中全会提出的司法改革的“去地方化”目标有着难以克服的制度障碍，正如肖金明教授所说的：“垂直式司法管理体制和独立司法区划可能与人大制度产生矛盾。跨区域建立法院体制将使司法体制与人大制度产生不协调，在地方人大制度框架内，地方政权体系主要由地方人大和‘一府两院’构成，如果不按行政区划设置法院，地方政权和地方人大制度的完整性就会出现问题。”(15)

三、人民代表大会制度与国家权力纵向(垂直)配置

然而，上述人大制度这种国家权力横向(水平)配置功能侧重到政权的每一个具体层级。按照这种权力横向(水平)配置逻辑，整个国家的权力体系将具备高度“分层化”特征：全国人大及其常委会所做的决策(含立法)，