殷冬水：20世纪90年代以来中国村民自治实践海外研究的跟踪分析

【内容提要】本文对20世纪90年代以来中国村民自治实践领域的海外研究成果进行了跟踪分析。20多年来，海外学者围绕村民自治推行的背景、引起的争论、发展的动力、实施的效果以及未来的发展五个问题，进行了深入研究。跟踪分析发现，海外学界对中国农村这场“民主试验”高度关注，对村民自治这种基层民主在推动中国民主发展中的作用的理解也充满分歧。现有研究成果在给人启示的同时，仍有进一步改进的空间。

【关键词】村民自治 海外研究 跟踪分析

20世纪80年代末90年代初，在经济改革启动一段时间后，中国政府开始在广大农村地区探索地方治理改革，推行村民自治，以应对人民公社解体后的农村社会治理危机。“经过大量的争论和20余年不平衡的推行之后，村民自治如今已正式被载入国家法律。执行选举的程序已经出台，各级政府的实施细则也正在制定之中。所有村庄无一例外地每隔三年都要进行一次选举。”①村民自治的推行，引起了海内外的高度关注。对中国乡村社会引进民主、进行“民主试验”，国际社会给予了高度评价，认为这场民主的试验令人鼓舞、给人希望。“村民自治是中国农民一个伟大的创造”②，“为中国未来民主化打下了坚实基础”③，成为农民改变中国、农村包围城市的第三次重要尝试。20多年来，围绕村民自治推行的背景、引起的争论、发展的动力、实施的效果以及未来的发展五方面的问题，海外学者展开了研究。

一、背景

村民自治这场伟大的“民主试验”是在复杂的社会背景下展开的，王正绪和戴维娜、欧博文(Kevin J. O'Brien)和李连江、郑永年等学者对村民自治展开的社会背景进行了研究。

王正绪和戴维娜等学者认为，中国推行村民自治这场伟大的“民主试验”，既是改革开放后农村改革的延续和深化，也是中国农村经济改革的政治要求。中国的改革是从农村开始的，而农村的改革则是从经济领域开始的。20世纪70年代末，中国政府启动了农村经济改革，推行家庭联产承包责任制，以此来解放生产力，调动农民的积极性。家庭联产承包责任制的推行，使农民的经济行为不由生产队来决定，而是由农民所属家庭来决定。人民公社丧失了它应有的功能，逐渐解体并最终退出历史舞台。人民公社退出历史舞台后，如何将分散的农民再次组织起来，如何在保持社会活力的同时保持国家对农村社会的控制力，成为中国政府面临的一个重要问题。④1982年2月，广西壮族自治区的农民自发组织起来，建立了乡政府和村民委员会，取代以往的公社和生产大队，依赖村民委员会来“维护公共安全，解决争端和提供乡村社会的公共工程”⑤。广西农民的开创精神和改革所表现出来的勇气，鼓励了改革派领导人，增强了他们支持改革和继续推行改革的信心和决心。在彭真等领导人的强烈支持和推动下，村民自治这场“民主试验”在全国推广开来。

欧博文和李连江、史天健、胡宗泽等学者认为，中国推行村民自治这场伟大的“民主试验”，起源于国家对农村治理危机的反应。中国推行村民自治，具有危机倒逼改革的性质。⑥20世纪80年代初，人民公社解体，农村面临权力真空问题，农村治理面临着严重危机。危机主要表现为农村“干群关系恶化，党组织瘫痪，政治稳定受到严重威胁”⑦。这些农村治理危机问题刺激着改革派政治精英的神经，迫使他们推行村民自治改革，进行“民主试验”。改革派政治精英意识到，农村治理危机是必须认真加以应对的问题，农民、农村和农业问题在中国具有核心地位，农村公共事务的治理，不仅关涉政府治理的有效性，也关涉国家权力的合法性。通过大量调研，改革派政治精英意识到农村治理危机的严重性和紧迫性，认为如果不继续推行改革，一些地方的农民就有革命的危险。作为中共元老的彭真，在多个场合痛斥当时农村干群关系的恶化，指出一些农村干部诉诸高压政治和命令主义，一些干部腐化堕落成为“土皇帝”。他警告说，如果不扭转这一趋势，农民迟早会揭竿而起，将矛头对准我们的干部。⑧

郑永年等学者认为，中国推行村民自治这场伟大的“民主试验”，是改革派政治精英为继续深化改革所做的积累和准备。中国的改革有试错性质，在不断探索中推进。80年代启动的改革，既有成功经验，也有失败教训。进入90年代，中国政治精英面临如何继续深化改革的问题，即如何进一步凝聚改革的共识，动员社会力量支持改革。改革派政治精英认识到，目前农村治理中存在的问题是农村的治理体制和方式不适应农村的经济发展。农村改革风险小，但意义深远。由于村委会并不属于国家权力机构，而且处于国家政策执行的末端，选择推行村民自治，不仅可以减轻改革的政治阻力，将社会政治改革的期待转移至乡村，而且可提升国家政策在基层执行的有效性，更为重要的是，农村的政治改革具有重要的试验性质和示范效应，可以为后续的政治改革尤其是城市政治改革积累经验。相对于城市而言，农村改革风险更低，因为农村人口分散，信息汇聚功能弱，而且远离国家权力中心，既得利益集团对改革的阻力小。这些都为农村率先开展政治改革提供了条件。更为重要的是，作为农村改革的重要组成部分，村民自治是新形势下党贯彻群众路线的重要方式，“是中共群众路线的一种延续”⑨。

二、争论

村民自治的推行并不一帆风顺，恰恰相反，村民自治的实施经历了曲折的过程，在党内外引发了广泛争论。

欧博文和李连江、郝秋笛(Jude Howell)、柯丹青(Daniel Kelliher)等学者认为，村民自治自诞生之日起就受到了改革派政治精英强有力的支持，同时也遭到了一些保守派的怀疑、排斥和否定。无论是在《村民委员会组织法(试行)》的制定中，还是在执行过程中，双方都展开了争论。争论的焦点集中在：村民自治可否在实践中证明是应对农村治理危机的一种有效方法，能否实现改革派所设想的预期目标？如何在推进村民自治的同时保证中国共产党对广大农村的控制力？村民自治在提升干部合法性的同时是否会成为国家政策执行的障碍？

欧博文和李连江认为，村民自治的开启、发展和不断壮大，离不开彭真、薄一波等中央高层领导人的支持。村民自治能在广泛的争议和非议中不断向前推进，与这些高层改革派政治精英的拥护和支持有着密不可分的关系。改革派政治精英支持村民自治，其根本原因在于村民自治的实行有助于解决农村社会治理面临的问题，有利于化解农村治理面临的危机。

在改革派政治精英看来，村民自治是改善农村已恶化的干群关系的重要工具，“选举是一个值得尝试的冒险”⑩。“选举产生更好的干部”(11)，它赋予村民选择干部的权利，依赖这种权利，干部能更合理地运用手中的权力。民主的选举能提升政治过程的透明度，增强干部的责任意识，赋权普通村民掌握干部的政治命运，给普通村民提供机会，通过选票决定干部的去留。在村民自治推行得好的地方，一些年轻的、敢于创新的、文化水平较高的年轻人进入干部队伍，他们会更加自觉地回应村民的需求，也能在政治透明和责任意识的推动下为农村提供更加优质的公共产品。村民自治的推行，并未像一些保守派人士所设想的那样弱化了国家执行政策的能力，村民委员会也并未成为农民反抗国家执行政策的工具，恰恰相反，村民自治在赋予村民运用选举权利的机会的同时，减少了村民对国家政策的抵抗。在推行村民自治的背景下，“因为选举产生的干部比任命的干部更有力，国家汲取(extraction)变得更为顺利”(12)。国家有更多机会来倾听村民的心声，国家的政策能由具有更多合法性的干部来执行，国家政策才能更多地平衡村民的利益及国家的权力和意志。村民自治增强了国家的合法性，提升了国家能力，成为国家和农民合作的有效机制。(13)从国际政治的角度看，中国政府推行村民自治还具有重要的外溢效应，“村民自治是驳斥国外批评中国压迫的完美工具”(14)。推行村民自治，可向国际社会传递出中国发展民主和继续推进政治改革的信息，树立中国政府在国际社会中保护人权的形象，缓解国际社会对中国政府施加的压力。(15)

改革派政治精英认为：“一个自信的共产党政权没有理由担心村民自治会使之失去对农村的控制。”(16)对共产党而言，自治并不是一个新鲜事物，共产党在基层推行民主也并不是没有任何经验。早在江西苏维埃时期，中国共产党就建立了公民大会来吸引村民和“开明人士”参加地方政府。在抗战期间实行了“三三制”原则，来减少领导者与被领导者之间的隔阂，使干部对选民负责。在国共两党的军事冲突和政治竞争中，民主选举成为共产党同国民党以及地方势力作斗争并赢得支持的一种策略。它通过宣示共产党政权承认农民的政治权利来削弱传统的精英统治，通过控制那些对党的意识形态持怀疑态度的势力，使人们将注意力放在边区政府的民主治理和国民党“一党独裁”的鲜明对比上。对共产党而言，战时实行的选举是加强政权建设、防止两极对立的重要举措，也是以民主的方式建立与群众共存关系的重要方法。通过赋予农民一些权力，共产党实现了其对乡村社会的渗透和控制的重要目标。(17)实践表明，“选举不仅与党的统治是相契合的，而且也可以加强对那些尚未确立统治权的地区的控制。换言之，民众参与可以赢得人们对于党的革命事业的支持，同时服务于政权建设的目的。‘民主’和统治权可以并行不悖”(18)。

对改革派政治精英而言，民主能解决广大农村面临的问题，却并不威胁共产党的统治。然而，对保守派政治精英而言，在广大农村推行民主，不仅是危险的、有害的，而且也是不可操作的。“自治并不能解决农村社会面临的问题。”(19)民主有其固有的局限性，无法满足改革者们的预期。在产生有能力的干部方面，民主选举并不一定比传统方法更具优势。民主也并非像改革派政治精英所宣称的那样有助于提升国家的合法性和政策的执行力。村民自治赋予村民委员会自主性和独立性，这种自主性和独立性增加了其抵抗国家政策执行的能力，在国家利益与村庄利益发生冲突之时，村民委员会往往会倾向于保护村庄的利益。村民自治的推行，也会在一定程度上削弱党的领导能力，村委会的成员由选举产生，而非由上级任命，造成“两委”权力之间的冲突。(20)改革派政治精英并未证明通过民主的方式所选择的干部更有能力，对村民更加负责任，能更有效地执行国家政策。在一些地区，推行村民自治导致基层政府对乡村失去控制，而在另一些地区，村委会的选举加剧了地方各种势力之间的冲突，“妨碍税费征缴、粮食征购和计划生育等政策的执行，并最终摧毁乡镇政府的权威”(21)。村民自治的推行，会增强地方的自我保护意识，繁衍地方保护主义，对国家的整合产生不利影响。虽然改革派政治精英希望在广大农村推行民主，以约束地方政府，但这种希望往往会落空，因为地方政府总有控制村民自治的冲动，想通过操纵选举使自己信任的干部当选。(22)地方政府操纵选举，无疑会大大弱化民主约束干部的意愿。在农村推行村民自治不具有实践上的可行性，相对城市而言，农村是落后的，农民的教育水平较低，“中国的农民缺乏实行自治的民主‘意识’”(23)，在民主土壤薄弱的农村推行民主会遭到失败。

三、动力

村民自治的出台和发展，需要国家的推动，离不开社会的支持，也受到国际环境的影响。

欧博文和李连江、史天健、郎友兴等学者认为，村民自治的开启和发展，主要的动力来自国家，是国家强制性制度变迁的结果。共产党对推行村民自治所蕴含的政治风险有着清晰的认识，对村民自治改革的进程也有着合理的设计，对推行村民自治的成本与收益也进行了客观评估。改革派政治精英支持发展乡村民主，推行村民自治，与这些改革派政治精英的人生经历有着密不可分的关系。改革派政治精英认识到民主和法治是中国致力于现代化建设的两个重要目标，