曹伟：政府创新管理的制度建构：基于杭州实践的研究

改革开放三十多年来，中国日益走向世界，在全球化背景下深度参与国际政治事务和经济分工，对外开放的任务可以说几近完成。在近年的中央文件和政府工作报告中，“开放”一词出现的频率逐渐降低，而“创新”一词出现的频率不断增高。党的十八大报告明确提出：要建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，坚持理论创新、实践创新和制度创新。李克强总理在十二届全国人大二次会议作政府工作报告时强调：要“按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，加强建设法治政府、创新政府、廉洁政府”。可见，创新已经成为新时期党和政府的一项重要任务，中国正从“改革开放时代”走向“改革创新时代”。伴随着这一转变，各级政府都在大力强调和推动政府管理的创新，政府管理创新也顺势成为公共管理学界的热点研究主题。[1]与此同时，对政府创新的管理不论在实践中还是理论上却都没有得到足够的重视。事实上，缺乏有效的引导和规范严重制约着我国地方政府创新的发展和深化[2]，政府创新本身作为一种组织行为也需要“自觉”地进行管理。[3]因此，笔者认为有必要借鉴企业创新管理的相关理论，拓展对政府创新管理的研究，构建政府创新管理的理论体系。有别于已有的大量政府创新的研究，本文的研究对象从针对政府管理进行的创新活动转到针对政府创新实施的管理行为，关注问题也从政府管理如何进行创新转为如何对政府创新加以管理。在这方面，杭州的实践为学界的研究和思考提供了一个极好的样本。

一、杭州政府创新管理的制度建构历程

杭州的政府创新管理是在综合考评中孕育和诞生的，前后经过了十余年的发展历程。[4]综合考评原本只是针对政府部门工作绩效进行考核评价，从考评的内容来看注重的是结果，主要指向过去一段时间内的绩效。在综合考评中加入政府创新的内容，使得政府管理和服务的改进得到了足够的关注，其背后反映的更多是未来一段时间内能够持续产生的绩效。综合考评为政府创新管理的进行提供了坚实的基础，而政府创新管理的实施也使得综合考评更为全面、科学。杭州政府创新管理的制度建构经历了基础奠定、探索形成、发展完善等几个阶段。在此过程中，组建于2006年的杭州市综合考评委员会办公室（以下简称“考评办”）无疑是最重要的制度建构者。

（一）基础奠定阶段（2000年―2005年）

2000年，杭州开始探索对市直单位的服务质量、办事效率等进行社会评价，据此评选出“满意单位和不满意单位”，并对每个单位的得分和排名情况进行公布。这项评选活动是综合考评的前身，当时在国内产生了较大的影响，也对参与评选的各个市直单位形成了较好的导向和激励作用。然而这项评选在实践中也出现了一些的负面效应，评选的科学性和公平性也受到了不少质疑，迫切需要加以调整和完善。为了更加准确和全面地反映和评价市直单位的工作实绩，从2005年开始在原有社会评价的基础上加入了目标考核和领导考评两块内容，形成了综合考评“三位一体”的基本框架（在100分的总分中，三者权重分别为50%、45%和5%）。

（二）探索形成阶段（2006年―2012年）

综合考评在很大程度上修正了“满意单位和不满意单位”评选的缺陷，考评的结果更具科学性，也更加容易为被考评单位所接受。但是综合考评的结果（单位得分和排名）更多的是一种“压力机制”，即督促被考评单位及时回应和改进考评过程中社会公众、上级领导等发现和提出的矛盾和问题。这一压力机制固然对部分“后进”单位改进工作起到很大的推动作用，但对一些“先进”单位来说影响有限。而且，由于信息不对称的存在以及外部评价者关注点的不同，工作应该如何改进和提升更加需要调动被考评单位内在的积极性和主动性。基于上述考虑，考评办于2006年在综合考评中增加了“创新目标”，对各个市直单位探索创新性的发展理念、工作方法、体制机制等情况进行绩效考核，该项得分（满分为3分）作为加分纳入综合考评的总得分。2007年，考评办进一步将创新与创优结合起来，将那些取得突出业绩、获得国家级、省部级表彰奖励的工作也纳入到加分项目中，实施“创新创优目标绩效考核”。2009年，为了激励各个单位主动破解公众反响强烈的“老大难”问题，以及新形势下面临的热点难点问题，考评办又将“克难攻坚”的工作纳入到加分项目。同年，区、县（市）的综合考评中也增加了“特色创新目标绩效考核”，激励各区、县（市）发挥积极性、主动性和创造性，因地制宜地进行改革和创新。

（三）发展完善阶段（2013年至今）

实践表明，创新创优（特色创新）目标绩效考核对于推动各市直单位和区县创新创优发挥了卓有成效的作用，形成了一大批具有重要实践价值和广泛影响力的创新项目。然而，每年创新项目申报数量的增长和项目整体质量的提升并不平衡，一些单位出现了创新潜力枯竭、“为创新而创新”的现象。不仅如此，由于各个单位对创新加分的重视以及创新加分制度设计的不足，原本期望出现的多单位、跨部门的联合创新、协同创新在实践中较少看到，这对打破行政壁垒解决一些较为复杂的问题和矛盾十分不利。针对以上问题，考评办于2013年开始探索对创新创优项目实行“竞赛制+淘汰制”的办法，即根据绩效评估结果，分别按年度创新创优申报项目总数各15%、不超过10项，评出创新奖、创新提名奖和创新鼓励奖项目，在综合考评中分别给予0.8、0.5、0.3分的加分激励，而不是对每一个申报项目都给予加分。这就让一些“可报可不报”的单位知难而退，有效避免了“伪创新”的出现。此外，新的考核办法更加注重协同导向，对联合申报项目选自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》或《杭州市政府创新选题目录》的，牵头单位、配合单位均按实际评估结果全额赋分，激励各单位围绕中心工作和难点问题开展联合创新，形成“1+1＞2”的创新效应。经过十余年的发展历程，目前杭州政府创新管理的制度框架已经比较完善，制度的运行也比较成熟。

二、杭州政府创新管理的制度分析

从杭州的实践来看，政府创新管理就是对政府创新活动的规划、组织、协调、实施、评估、反馈等进行系统管理，以达到营造创新氛围，激发创新动力，引领创新方向，保障创新实施，提高创新绩效的目的。政府各部门在自然状态下自发地进行创新，表现为一种零散无序的组织行为。对政府创新进行管理，就意味着将政府创新这一组织行为变得系统而有序。政府创新管理的实现必须依靠一系列的制度建构，将政府各部门的创新行为置于制度的约束下，从而使得这些创新行为更加符合预期。通过对杭州综合考评中市直单位创新目标绩效考核以及区县特色创新目标绩效考核等制度的分析，可以发现：杭州已经逐步构建起了一个较为完整的政府创新管理的制度框架，形成了明确的管理主体、科学的管理目标、有力的管理手段，取得了显著的管理绩效。

（一）政府创新管理的主体：杭州市考评办

杭州市考评办既是政府创新管理的制度建构者，又是政府创新管理的主要实施者。2006年8月，为了更好地推进实施综合考评，杭州市委决定设立考评办，作为杭州市综合考评委员会的常设办事机构，级别为正局级。考评办整合了原先市级机关目标管理办公室、“满意单位不满意单位”评选办公室和机关效能建设工作办公室的相关职能，又于2012年增挂了“杭州市绩效管理委员会办公室”的牌子，成为专门对市直单位及下属县（市、区）进行绩效考核、评价和管理的组织化平台。从组织发展的逻辑来看，考评办在拓展和完善综合考评的过程中自觉不自觉地进行政府创新管理的探索有其必然性。如果没有这样的一种机构设置，各类考评就无法有效地“综合”起来，也就很难出现系统地对政府创新进行考核与管理的尝试。考评办同时成为政府创新管理的制度建构者和实施者，并且持续获得制度收益，制度的建构与实施之间就能形成良性互动，从而使政府创新管理真正运作起来并不断获得修正完善。

（二）政府创新管理的目标：推动政府真创新、可持续创新

政府创新管理的核心目标在于系统地解决政府创新过程中可能遇到的问题，以此促进政府部门真创新、可持续创新。这一核心目标又可分解为两个直接的管理目标：

第一，为政府创新提供有效激励和正确导向。一般而言，政府部门作为传统的大型科层制组织，特别是在中国的文化背景下，是比较缺乏创新意识和创新动力的。[5]因而，中国地方政府的许多创新往往是产生于危机的压力之下，或是回应某个迫切需要解决的现实问题。[6]这种压力型的激励固然重要，但对于政府创新管理而言，更需要的是让政府从被动创新调整到主动创新的轨道上来，以更加积极的姿态来应对经济社会发展带来的变化和挑战。同时也要看到，在不合理的激励机制与主政者功利心的双重作用下，实践中大量“伪创新”和“盆景式”创新层出不穷，严重浪费组织资源。[7]因此，政府创新管理的首要目标，即是通过建立政府创新的规则体系，引导政府官员树立正确认知，既克服创新动力不足的问题，又防止出现过度追求创新的风险，保证政府创新具有真实的含金量。

第二，为政府创新提供组织保障，培养和提升政府创新的能力。研究表明，组织内外常态化、开放式的信息交流对创新的形成至关重要[8]，这就需要一种相对灵活的组织形式。对于政府创新而言，往往就需要在一定程度上打破和摒弃官僚制组织的科层化和封闭性。然而，政府创新实施的过程通常需要协调多种关系和资源，这又要求有序的组织结构作为保障。因此，政府创新管理一方面需要在政府创新过程中实现组织结构的动态匹配，促进组织内外的信息沟通，对创新目标进行充分的知识挖掘，从而达成创新共识；另一方面，需要通过给予创新主体充分的政治支持和组织保障，并在不断的创新实践过程中培养和提升创新主体的创新能力，以此提高政府创新的持续性。

（三）政府创新管理的手段：激励、引导与绩效评估

上述目标的实现必须借助适当而有效的管理手段。杭州在政府创新管理的实践中通过一系列制度安排在创新激励的设计、创新目标的设定、创新绩效的评估等方面建立了有力的管理手段。

1.创新激励的制度化“嵌入”

杭州的综合考评通过量化打分、分类比较、公布排名等方式为各个政府部门履行职责、提高效率提供了一种较强的激励。在综合考评中“嵌入”创新目标绩效考核，其制度逻辑即是想要改变传统政府组织的“惰性”，为推动政府创新提供一个“四两拨千斤”的支点。虽然在市直单位和区县（市）的考核中分别只有3分和5分的加分，但由于相近排名的单位得分往往只有零点几的差距，创新目标绩效考核的得分对于整体排名的影响是十分显著的。这一制度设计看似简单，实则极大地激励了各个部门进行创新。正如当地干部讲的：“哪怕只有1分，也会尽100分的努力。”

2.创新目标的发现、引导与审核

有了创新的激励，紧接着一个关键的问题就是创新目标如何设定。在杭州的实践中，四个方面的合力共同作用使得政府创新的目标指向“回应真需求、解决真问题、取得真成效”。其一，注重公民导向的综合考评促使政府创新首先需要回应公众需求。在综合考评的实施过程中，每年都有上万名公众被邀请参加对市直单位的社会评价。考评办将那些关注度高、反映集中、影响较大的评价意见整理纳入年度《社会评价意见报告》，并向社会发布。相关责任单位根据评价意见确立整改目标，进行重点整改，并就整改工作做出公开承诺，接受社会各界的监督。这三个环节紧密衔接，为各个部门提供了一个发现和确立创新目标的有效机制。其二，创新选题目录的编制为各个政府部门设定创新目标提供了指南。考评办在大量调查研究的基础上，于2012年拟定了《杭州市政府创新指南》，编制了《杭州市政府创新选题目录》。该目录涵盖经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、执政能力建设、社会评价意见整改重点跟踪项目等七个方面，从中观层面提出了方向性的创新项目选题，鼓励各部门结合自身实际进行有针对性的选择。其三，在提倡原创性创新的同时高度重视继承性创新，鼓励各部门对原有的创新项目进行深化、完善和提升，取得新的突破和成效，为创新的持续性提供了制度保障。其四，专家对创新目标的事前评审有效地降低了出现无效创新的风险。各个单位申报创新目标时需填写《杭州市市直单位创新创优目标申报表》，