侯少文：制约与监督：关住权力的笼子

【内容提要】把权力关进笼子里切实管住，这是贯彻落实三中全会决定的一项根本性任务。文章在深入剖析权力的本质及其属性的基础上，从学理上对权力制约(制衡)与权力监督这两种控权机制作了比较研究，指出权力监督是马克思监督理论与中国具体实际相结合的选择，进而对新形势下高度重视并着力强化我国的监督制度作了探讨。

【关 键 词】权力/腐败/制约/监督/十八届三中全会

十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的第十个大问题的标题，鲜明醒目：强化权力运行制约和监督体系。文内强调：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”由此可以理解，“管权管事管人”的制度，就是权力运行制约和监督体系。而强化权力运行制约和监督体系，“是把权力关进制度笼子的根本之策”。这是当前中国改革发展不容回避、必须切实解决的重大课题。

一、权力的本质与特点

在我国的主流话语中，最早提出把权力关进笼子里，是在习近平同志2013年1月在中纪委二中全会的重要讲话之中。该讲话中提出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。把权力关进笼子里的说法很快得到了广泛认同并深入人心，之后又被郑重地载入了三中全会的决定之中，其语话效力得到了进一步提升。人们普遍地期待这样管用好用的笼子能够早日铸成。

这种热切的期待，不应该仅仅止于对腐败现象的深恶痛绝，而更应该深入到认识权力的本质与属性，从理论上进一步提高强化权力制约和监督体系的自觉性，增强设计构筑关住权力笼子的科学性、有效性。

首先应该搞清楚，权力究竟是什么？

在北京大学王浦劬教授主编的《政治学基础》中，没有先说什么是权力，而是直接说明什么是政治权力，这是可以理解的，政治生活中所指的权力实质就是政治权力。该书认为：“政治权力实际上是在特定的力量对比关系中，政治权力主体为了实现和维护自身的利益而拥有的对政治权力客体的制约能力。政治权力本质上是特定的力量制约关系，形式上是特定的公共权力。”①这里，强调的是权力是力量制约关系。

中国人民大学杨光斌教授主编的《政治学导论》认为：“不管如何解释权力，都离不开强制力、作用和结果三个方面。因此，政治权力就是在政治关系中，权力主体依靠一定的政治强制力，为实现某种利益而作用于权力客体的一种政治力量。”②此书突出了权力依靠一定的政治强制力，与上书没有冲突。它认为权力是政治关系的中介，政治权力要实现的目的主要是利益，权力主体能否达到目的取决于政治力量的大小。

中共中央党校王仲田教授③主编的《政治学导论》中说：“权力是人们根据自己的意志影响他人行为的能力。这种能力是一种影响和支配的力量，是形成权力关系的基础。”④

近查百度百科，它认为：权力是影响他人政策的一种过程，在这一过程中，使那些不服从政策的人受到损失。政治权力就是在政治关系中，权力主体依靠一定的政治强制力，为实现某种利益而作用于权力客体的一种政治力量。

凡上种种，虽然表述的详略与风格有所不同，但对权力解释的大意却相近。依据以上的解释和我们的经验，可以认识到：第一，权力是一种强制性的影响力、控制力，不可违逆，权力有大小强弱、直接间接、显性隐性之分。第二，权力是由它的占有方向它的非占有方发出的，前者具有某种优势、强势的地位。第三，权力行使的目的，是为了维护和获取某种利益，权力总是挟利益而行之，无论其正当与否。由此，我把权力定义是：权力是某机构或个人为谋利而以自身意志强制性地控制他人行为的影响力。

其次，这个权力有什么特点？

特点之一，权力具有强制性。强制性是权力之所以具有威力、效力的根本属性。无此不称其为权力。在权力的影响所及，只能与权力指向同向而动、顺势而为，而不允许有所拂逆、相悖而行。所谓“令行禁止、赏罚严明”，“顺之者昌、逆之者亡”，“上有所好、下必甚焉”盖因于此。

特点之二，权力具有独占性。任何权力一经形成并被人格化为某一机构或个人，就会具有持久的独占性倾向，放权与分权难以成为自觉的行为。那些所谓的“分权制衡”、“政党轮替”、“限期制”等等都是不得已而为之之举。如果不是迫于压力，它当然愿意权力永掌、江山永固。

特点之三，权力具有膨胀性。受强制性、独占性的驱使，权力还会具有膨胀性、扩张性的显著特点。无论什么权力，都会行使到它的最大边际，直到无法逾越的边界才会止步。机构周而复始地处于精简、膨胀、再精简、再膨胀的循环之中，原因就在于附着于机构的权力之魂没有受到实质性的控制、限制，它一定会伺机再行扩张。这种机构病没有什么姓社姓资之分。

特点之四，权力具有腐蚀性。“权力趋向腐败，绝对权力绝对腐败”，这是政治学的常识，也是政治生活中的公理。任何社会、国家、团体都离不开权力，没有权力的社会、国家、团体是无法想象的，甚至无法存在。但是掌握权力的人不是天使也教化修行不成天使，禁得起诱惑的只能是个别的、一时的现象，而不具有普遍性、长久性，离开法律、制度的有力规制，占有欲、支配欲是难以不作祟的。因此，权力趋向腐败，绝对权力绝对腐败。

上述种种说明，权力必须得到有效的控制，用笼子将它关住，只允许它规规矩矩、健康运行、服务公众、造福社会，而决不允许它恣意妄为、危害社会。

在我们讨论如何有效地控制权力之前，有必要对权力与权利的关系再作一点说明，因为权力与权利不分、混用的现象屡见不鲜，而生活中前者侵犯后者的现象也屡见不鲜。而在现代社会中，权力来自于人民的授予。权利是权力之母、权力之源，也是权力的“克星”。不讲权利，不张权利，用什么来构筑关住权力的笼子？关住权力的笼子的基本元素不是别的，正是人民大众的基本权利。

那么，什么又是权利？

于此，北京大学沈宗灵教授的见解十分深刻，在他主编的《法理学》中提出，法律意义上的权利与义务有自己特定的含义。“法律上的权利是指法律所允许的权利人为了满足自己的利益而采取的、由其他人的法律义务所保证的法律手段。”⑤可以这样理解：一是，权利来自法律规范的规定，得到国家的确认和保证；二是，它是保证权利人利益的法律手段，权利与利益有着密切联系，但权利并不等于利益，权利人实现自己利益的行为是法律权利的社会内容，而权利则是这一内容的法律形式；三是，它是与义务相关联的概念，离开义务就无法理解权利，它得到义务人的法律义务保证，否则权利人的权利不可能行使；四是，它确定权利人从事法律所允许的行为的范围，在一定范围内，权利人满足自己利益的行为或者要求义务人从事或不从事一定行为是合法的，而超过这一范围，则是非法的或不受法律保护的。注意，这里所说的“离开义务就无法理解权利”，其“义务”和“权利”的主体不是同一的。和我们不时所言，享有某种权利的同时就承担了相应的义务的含义是不同的。我把上述定义试稍作改动，所谓权利，即法律规定的受益人为实现其利益而采取的、并由相关人提供法律义务的法律手段。例如宪法和法律规定的公民权利。

现在，我们来分析一下权力与权利的两者关系。

这里应该有一个前提，谈权力与权利的关系，所设定的环境应该是一个民主和法治的社会。在专制和人治的社会里，恐怕只有权力而没有权利可言，权力是不受任何限制和制约的。在民主和法治的社会里，才会有这样一个权利与权力两者的问题。首先两者是有严格区别的：

第一，它们的主体不同。狭义而言，权力的主体一般具有国家机构、领导机构或者领导者的身份，而权利则不同，它的主体虽然也可以是群体(团体、协会)，但更多的是在个体的意义上使用，比如公民权利、党员权利以及职工权利、消费者权利等等，这些权利的主体一般不具有国家机构、领导机构或者领导者的身份。权利人与权力人之间存在某种相互对立的关系。

第二，它们的客体关系不同。权力的主体与客体并不对等，两者是服从关系、领导关系、支配关系、控制关系，客体必须服从主体的意志。而权利的主客体之间没有这种关系，权利的主体是要求自己的客体履行法律规定范围内的相应义务，同时自己又必须以承担某种相应的义务为前提，这种义务实质上是对自己的义务人承担的义务。就是说，如果没有法律的具体设定和切实保障，权利的主客体之间就不存在某种强制性的关系，而只存在某种对等性的关系。

第三，它们实现的手段也不同。权力的实现靠的国家强制力或者其他的某种强制力，简单地说，它本身就是某种强制力。而权利本身不是一种强制力，没有强制的功能，恰恰相反，它却要得到国家权力或者别的强制力的确认和保证，比如宪法中对公民权利的规定，公民的权利受到侵犯，政府、法院就要替公民伸张正义。

在民主、法治的语境下，两者的联系又是紧密的，相互影响、相辅相成，这里讲两者关系，指谓国家权力与公民权利应该更加准确。

首先，在一个民主法治的社会中，权利是权力之母，权力来自于权利。广大公民通过行使自己的选举权，形成了公共权力、国家权力，组织了政府，政府权力的合法性、权威性来自于公民的承认和拥戴。没有经过公民的承认拥戴，政府或许也能掌握权力于一时，但却是没有权威可言的，也难以长久维持。公民授权的公共权力一旦形成，它的最大职责就是实现它对公民的承诺，实现公民的权利。用我们传统的语言，叫做人民政府来自人民为人民服务。政府能不能做到这一点，要靠监督，即公民监督政府，所以说权力应该是受制于权利的。

同时，权利又受保障于权力，只有得到公共权力确认的权利才是政治和法律意义上的权利，只有在公共权力的保障下，权利才能得到切实的实现。所以在民主和法治的社会里，没有离开权利的权力，也没有离开权力的权利。从根本上说，权力和权利是不应该发生矛盾的。权力来自权利，应该为权利服务。但是公共权力一旦形成，也就会具有一定的独立性，受托行使权力的人很容易形成自身某种独立的利益，而这个利益与公众的利益很可能是相矛盾的。这种矛盾是客观存在，应该将它调整在一定的范围之内。还要说明，单个权利是很难与权力抗衡的。为了减少这样的情况，仍然需要诉诸公共权力，比如依据法律向审判机关起诉，向监察机关举报、投诉、申诉等等。如果公共权力严重违背了民意，与公众处于严重对立的地位，那么它的合法性必然会受到挑战，就会出现政府危机。

二、两种不同的控权模式

由上所述，加强权力控制，防止权力滥用、权力腐败，是当代政治文明建设的必修课。政治文明是政治发展和进步的成果，是对政治规律及特点的科学把握。政治资源的配置、运作、控制机制本身没有姓社姓资之分，就如同经济资源的配置机制一样。人类发展史表明，无论是经济资源的配置机制还是政治资源的配置机制，都没有完美无缺的。一般而言，合乎本国国情、能够促进本国经济社会发展的经济资源、政治资源的配置机制就是比较好的制度安排。就政治资源的控制而言，大致是两种模式，一种是制约机制也叫制衡机制，民主法治的先行国家基本都采用了这种模式。一种是监督机制，从巴黎公社到前苏联的苏维埃以及后来的一些社会主义国家，