王希鹏 胡扬：中国腐败治理结构变迁与纪检监察机关职能定位审视

【内容提要】构建合理的腐败治理结构是健全中国反腐败运行机制的基础和前提。新中国成立以来，我国的腐败治理结构经历了由“党政合一型”向“政党嵌入型”的模式转变。根据中国共产党第十八届三中全会关于反腐败体制机制创新的部署和要求，我国的腐败治理结构应当逐步向“政党主导共治型”模式转变。“政党主导共治型”腐败治理结构强调，党在强化反腐倡廉建设领导责任的同时，应当以制度化的方式科学分解纪委、政府及其他公共权力机构的反腐败职责，使腐败治理体系制度化、科学化、规范化和程序化，各个治理主体彼此之间相互协调、共同发生作用，善于运用法治思维和法治方式治理腐败，把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理腐败的效能。

【关 键 词】腐败治理结构/纪检监察/职能定位

构建合理的腐败治理结构是健全中国反腐败运行机制的基础和前提。在我国，中国共产党在国家治理中担任着制度设计者和实践领导者的角色。这一特征决定了中国腐败治理结构呈现出党纪监督、行政监督、法律监督三方分工负责、互相配合的“三位一体”特征。在我国半个多世纪的腐败治理进程中，“三位一体”的治理结构和治理逻辑也内在地发生着适应性变革。改革开放以前，突出表现为“党政合一型”腐败治理结构，改革开放以后，逐步发展为“政党嵌入型”腐败治理结构。

中国共产党第十八届三中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，要求进一步明确纪检监察机关职责定位，推进反腐败体制机制创新和制度保障。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对反腐倡廉建设的具体部署，我国的腐败治理结构应当逐步从“政党嵌入型”向“政党主导共治型”模式转变，这是加强我国反腐败体制机制创新的必然要求，是实现国家腐败治理体系和治理能力现代化的内在动力，具有极为重要的里程碑意义。

一、“党政合一型”腐败治理结构的缘起与变迁：历史过程的经验抽象

“党政合一型”腐败治理结构的实质，是党以治理主体的方式直接介入国家腐败治理过程，党纪监督、行政监督和法律监督处于高度融合状态。它具有两个基本特质：一是党政不分，党的纪检机关既是国家反腐败政策、方针的制定者，又是具体的执行者、监督者和行动者；二是以党代政，党的纪检机关不仅负责维护党章、党纪，而且扩展到维护国家法律、法令，对政府的内部事务，乃至国有企事业单位的具体管理和经营行为的监管也由各级党内监察组织包办代替，政府监察的功能和职责被彻底虚化，执政党在国家腐败治理中的政治领导功能也难以有效发挥。

(一)在治理主体地位上，党内监督处于绝对优先地位

1949年10月至11月，中央纪律检查委员会、最高人民检察署、人民监察委员会相继成立。在这个时期，党纪监督、行政监督、法律监督三者的地位相对独立和平等。纪律检查委员会的职责主要侧重于维护党规党纪，“检查中央直属各部门及各级党的组织、党的干部及党员违犯党的纪律的行为”[1]。人民监察委员会作为当时政务院下设的政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会四大委员会之一，在法律地位上高于普通的国家部委，行使“监察全国各级国家机关和各种公务人员是否违反国家政策、法律、法令或损害人民及国家的利益，并纠举其中违法失职的机关和人员”[2]的职责。人民检察署作为“国家的最高审判机关及检察机关”，行使一般监督权，“负责对政务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权”[3]。但是，随着政治运动的开展，党内监察优先地位凸显。1955年3月党的全国代表会议通过的《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，提升了监察机关在党内的地位，明确“本届党的中央监察委员会由本次全国党代表会议选举，并由中央委员会全体会议批准，党的地方各级监察委员会由各地方最新召集的党的代表大会或代表会议选举，并由上一级党委批准”。监察机关在职能定位上也从原纪律检查委员会的“检查违犯党的纪律的案件”扩展到“检查违犯党章、党纪和国家法律、法令的案件”，在党的八大党章中，又进一步扩展至检查“违反党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件”。与此同时，人民监察委员会的职责却步步紧缩，1954年，人民监察委员会改为国务院下设的监察部，由原来的高于各部委变为与各大部委同等地位。特别是在1957年的反右派斗争扩大化中，监察机关自身受到错误批判，被指责为同党“闹独立”[4]，后于1959年被撤销。在这个过程中，党的监察机关的职责进一步调整和扩大。1962年9月，党的八届十中全会作出了《关于加强党的监察机关的决定》，对各级监察机关的人员组成、职能定位、工作方法作出了规定和加强，特别是规定“党的各级监察委员会，应当加强对同级国家机关的党员的监督工作。中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院所属各部门”。此时，党内监察机关地位进一步凸显，原监察部、检察院在国家腐败治理中的职责已基本被党内监察机关替代。

(二)在治理协同关系上，党内监察控制性包揽一切

新中国成立初期，在制度设计上，党纪监督、行政监督、法律监督初步形成了科学分工、有效配合、相互制约的协同关系。如1949年12月通过的《中共中央纪律检查委员会工作细则》明确规定：“凡党的组织、党员、干部违犯党纪，经检查属实，认为须给以处分者，即应依照党章规定作出书面决定，并得视其错误的性质和影响，在党内或报纸上公布之。除党内的处分外，凡涉及行政处分及刑事处分者，则建议由中央人民政府监察机关或司法机关处理。”[5]1950年2月，中共中央批转该细则时，也特别强调“党内党外的处分，必须严格分开，不得混淆”。而对检察机关与监察机关的分工合作问题，1950年8月最高人民检察署副检察长李六如在全国司法会议上的报告《人民检察的任务及工作报告大纲》中作了详细阐述：“监察委员会的主要任务，在于监察政府机关公务人员，有无官僚主义、命令主义，是否违法失职，有无浪费贪污，决议计划等是否实施。但不能涉及刑法制裁范围。明白些说，监察委员会与检察署的工作，虽有某些共同之点――调查、访问、检查与受理控告，――然而，①须分别其案件性质，是否违犯刑法；②处分程度是否要用刑法制裁，例如同一贪污案件或同一损害国家权益案件，如果情节轻微，只需予以行政处分，如批评、警告、记过、撤职等，不管何方发觉，均须交由监察委员会处理。如果须予以刑法制裁，如处徒刑、死刑、剥夺公权等，也同样不管何方发觉，应交由检察署处理。”[3]但是随着阶级对抗理念的滥觞，官员的腐败行为随之被打上了阶级斗争的烙印，一个官员出现贪污或腐败行为往往被视为“受到资产阶级腐朽生活方式的腐蚀”而被划入剥削阶级的阵营。在这种对抗性反腐败思维下，行政监督和法律监督完全成为被动服从的非自主性客体。随着行政监察因“党委认为监察委员会的活动对其活动构成了阻遏”[6]被撤销。人民检察院也逐渐将法律监督的重心落在了镇压反革命的斗争上，而把宪法赋予的检察机关“对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督”[3]的一般监督职权视为右倾行为，进行了错误的批评。1957年12月9日，时任最高检察长张鼎丞在全国省、市、自治区检察长会议上，严厉批判所谓右派分子主张和宣扬的“检察机关要对国家机关和国家机关工作人员实行‘最高的监督’、‘监督的监督’、‘二线监督’和‘最后监督’”，认为他们“企图把检察机关这个专政武器的锋芒指向党和国家机关。他们把自己所领导的单位当做独立王国，和党分庭抗礼”[3]。

(三)在治理纵向关系上，自上而下的高度集中式反腐体制逐步形成

在这个历史阶段，三机关都在经历过短暂的“垂直管理”后转变为“双重管理”模式。1949年颁布的《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》规定，各地党的纪律检查委员会“在各该党委会指导之下进行工作”。3个多月后，中共中央发出的《关于各级党的纪律检查委员会与党委关系的指示》中指出：“各级党的纪律检查委员会是各级党委的一个工作部门，犹如各级党的宣传部和组织部一样。各级党的纪律检查委员会是直接在各级党委的领导下进行工作。”[5]人民监察委员会在1951年的全国第一次监察工作会议上确认各级监察机关均实行“双重领导”，即上级监察部门和同级党政的领导，以同级的党政领导为主。当然监察机关在“双重领导”的基础上也根据实际情况需要，作了灵活变通，特别是1955年第四次全国监察工作会议上决定对铁道部监察局、财政部监察局、商业部监察局三个机构比较健全、工作比较有基础的监察局(室)试行垂直领导，其他绝大多数监察局(室)仍保持双重领导。检察机关1949年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》中规定：“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥。”[3]1951年颁布的《各级地方人民检察署组织通则》则规定：“(一)各级地方人民检察署受上级人民检察署的领导；(二)各级地方人民检察署(包括最高人民检察署分署)为同级人民政府的组成部分，同时受同级人民政府委员会之领导。”[3]

总之，“党政合一型”腐败治理结构是民主革命特定历史条件下的产物。在较长的一段时间内，已经成为执政党的中国共产党仍然以革命党的思维来治理腐败，惩治和预防腐败并没有因为政党掌握国家政权而从政党行为变为国家行为。此时，腐败治理的重心仍是加强对阶级敌人的破坏活动和党内不良倾向的斗争以巩固无产阶级专政权力，而不是国家制度层面的建设和发展。

二、“政党嵌入型”腐败治理结构：改革开放以来腐败治理的逻辑变化

“政党嵌入型”腐败治理结构的核心是党的纪律检查机关不再直接替代政府监察机关的监督职责和司法机关的法律监督功能，而是通过主体性嵌入、制度性嵌入、功能性嵌入、过程性嵌入等方式介入国家腐败治理过程。

主体性嵌入，是指党的纪律检查组织和政府的廉政机构有机地融合为一个整体，将执政党的廉政意志内化为政府和其他公共权力机构的廉政意志，当前包括政府机构、国有企业和事业单位在内的所有公共部门都设立了不同层级的纪检监察组织；制度性嵌入，强调在国家反腐败制度设计层面中，纪律检查机关作为“协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”的专职机构负有加强对反腐败立法规划和重大立法项目的参与协调作用；功能性嵌入，是指党的纪律检查组织在不直接介入政府监察事务的同时，仍然承担着重要的政府性腐败治理功能，突出表现是中央纪委与监察部合署办公后，行政监察工作安排一般都是通过纪委全会的形式进行部署；过程性嵌入，是指整个国家权力运作的全过程都要贯穿着党的存在，党的纪律检查工作嵌入公共权力决策、执行、管理等各个环节之中，对发现的问题及时纠正、对违纪违法者实施严惩，权力运行到哪里，监督就到达哪里。

嵌入型反腐败合作治理结构的渐进式形成，可以从改革开放三十多年来党纪监督、政纪监督和法律监督三者关系改革和变迁的实践历程中得到充分验证。

(一)不同治理主体“分工负责”的地位权限不断规范化

“分工负责”意味着党纪检查、行政监察、法律监督三类监督主体有不同的权力范围和专属性，三者互相独立，各司其职，通过各自功能的发挥达到惩治腐败、推进廉洁政治的目的，而不是以一种权力监督取代另一种权力监督。根据党章规定，党的各级纪律检查委员会的主要任务是严明党的纪律，查处腐败行为，