胡键：惩治腐败与国家治理能力建设

【内容提要】 腐败的产生与现代化进程和政治体制的类型都没有关系，而与国家治理能力直接相关。国家治理能力低下就会导致腐败，腐败则会进一步降低国家治理能力。国家治理能力实际上是政府的治理能力，在深化改革进程中，提升国家治理能力就是要对政府进行准确定位，防止政府因错位、越位而导致权力腐败。腐败是世界各国普遍存在的问题，各国在治理腐败方面受诸多因素的影响而治理的方式不一样，治理绩效也大相径庭，但其中不乏卓有成效的腐败治理方式，值得我们借鉴。

【关 键 词】惩治腐败/国家治理能力/深化改革/廉政制度

有观点认为，腐败是现代化进程中的必经阶段。也有观点认为，集权体制必然导致腐败，而民主制不会产生腐败。对此，笔者不敢苟同。笔者认为，腐败与现代化进程没有关系。西方现代化进程中确实曾经产生过严重腐败，但它们也探索出了治理腐败的有效措施。后发国家不应步其腐败的后尘，而要借鉴其成功治理的经验。腐败与政治体制也没有关系。美国作为民主国家的典范也不乏会严重腐败现象，新加坡虽是集权制国家却长期保持较高的清廉指数。那么，腐败与什么有关呢？笔者认为，腐败与国家治理能力有直接的关系。国家治理能力低下会导致腐败，反之腐败也会进一步降低国家治理能力。

一、改革进程中国家治理能力下降导致腐败

改革不应该产生腐败，但一个不容忽视的问题是，在中国改革进程中腐败现象也日益严重。当然，也有一种观点认为，中国的腐败程度被夸大了，认为“透明国际”的腐败指数并不客观，它是一个认知指数，是主观上认知的结果，这一指数并不能真正体现一个国家的腐败程度。但是，中国的腐败现象的确在蔓延。腐败呈现出向一些关键领域扩散的趋势，高中级干部违纪违法现象日益严重，一些腐败分子集政治蜕变、经济腐败、生活腐化于一身，案件类型多样化，作案手段日趋复杂，呈现隐蔽化、智能化的特点。中国权力腐败情况自改革开放以来就一直呈上升趋势。①这一趋势表明，中国当前最大的危险是腐败，而这些腐败正是由于改革过程中国家治理能力下降所导致的。那么，改革进程中国家治理能力为何下降呢？

第一，社会加速转型客观上要求国家治理能力也要相应得到提升，但国家治理能力的提升滞后于社会转型的速度，因而表现为国家治理能力的短缺。虽然改革开放历经了30多年，但中国仍然处于社会转型期，新旧社会整合机制仍然处于交替阶段。新旧社会整合机制的长时段交替意味着对国家治理能力提出了更高的要求。然而，由于执政者缺乏应对新形势下的新情况的经验和准备，从而使得国家治理能力无法迅速得到提升。最典型的表现就是执政者无法很快地建立起新的社会整合机制。因此，新旧社会整合机制交替过程中不仅出现了交替的“时间差”，而且也产生了一个新旧两种整合机制都难以覆盖的“规制真空地带”。腐败正是利用这个“时间差”而盯上了这一“规制真空地带”，并通过这一“规制真空地带”迅速蔓延开来。

第二，改革客观上要求既要谋求经济增长也要防止腐败，但国家治理能力的低下导致人们无法充分认识到改革的双重任务，结果只要经济增长了，腐败往往被大众所容忍甚至严重的腐败也被“赦免”。诚然，中国在改革进程中始终注重廉政建设。早在1982年改革开放之初邓小平就指出：“对外开放，资本主义那一套腐朽的东西就会钻进来的；对内搞活，活到什么程度，也是有问题的。我们必须坚持对外开放、对内搞活经济这一手。但是为了保证这个政策在贯彻执行过程中能够真正有利于四化建设，能够不脱离社会主义方向，就必须同时还有另一手，这就是打击经济犯罪活动。没有这一手，就没有制约。”②因此，邓小平在跟中央负责同志谈话中指出：“我们一手抓改革开放，一手抓惩治腐败，这两件事结合起来，对照起来，就可以使我们的政策更加明朗，更能获得人心。”③但是，由于中国启动改革的主要目的甚至唯一目的就是要消除经济贫困。于是，着力于以经济发展和消除贫困为目的的改革，长期以来忽视了防止腐败的任务。在广大民众中也普遍存在着这样一种观念：宁愿要腐败做事的官员而不愿要贪权不做事的官员。在政策的实施过程中，也同样是专注于经济发展而很少关注官员腐败，只有在官员腐败确实引起民愤的情况下，惩治腐败才成为一件重要的政治任务。即便如此，惩治腐败也并非作为一项改革的任务，只是因为腐败妨碍了改革才成为惩治的对象。

第三，国家治理能力低下也表现为制度设计的严重缺陷。中国的政治伦理是把领导干部视为具有高尚道德的人，这样的人“不应该”腐败，即便出现一些腐败现象，那也是个别官员的例外现象，是个别官员缺乏道德修养的原因，而很少考虑加强外部制度的建设。由于经济增长是中国改革的头等大事，所以制度设计上都是围绕着经济建设这个中心，而且在围绕经济建设这个中心的同时，制度在选拔人才时首先考虑的是能够实现经济增长的人才。尽管中国共产党在选拔人才时也强调德才兼备，但强调的是经济建设的才，而一个人一旦在经济建设方面展现出与众不同的才，且被委以重任，这个人往往就被简单地视为道德高尚的人。把国家的权力置于一种被认可的高尚道德之上并且这种道德事实上没有任何外在的制度约束，甚至还希望所有拥有权力的人都拥有这种道德和在运用权力方面能够坚持道德原则。这显然是把人善的一面人为地扩大了，而把恶的一面无限地缩小了。把人的内部品德置于外部的制度之上，必然使权力运行的风险人为地放大。在没有外在制度的情况下，当然不乏道德高尚之人能够廉洁奉公，但难保道德藩篱不被物欲所击溃、摧毁；同时，也难保所有位高权重的人能够始终保持品德高尚。我们决不能指望有缺陷的人来代替制度，而应该用制度来弥补人的缺陷。

第四，国家治理能力低下还表现为制度变迁中的“惰性”。社会转型应该是在保持社会稳定的前提下优先发展新制度。但是，长期以来中国改革采取的是双轨制。双轨制最大的优势在于避免大起大落的社会动荡。也正因为如此，中国在过去30多年的改革中保持着相对稳定，并在这种稳定的环境下实现了经济增长。双轨制本应是一种过渡性的制度安排，但因为它给中国经济带来的增长效应而成为中国制度变迁的秩序性的制度安排。结果，双轨制被无限期地延续下去并且使制度变迁产生了“惰性”。双轨制给权力腐败与寻租提供了制度空间，从而催生了一个“劣政府”④，而“劣政府”又刺激一些市场行为主体采取“抄近路”的方式进行贿赂以提高其市场效率进而谋取竞争优势。于是，一些地方就形成了这样一个恶性循环机制：双轨制―腐败与寻租―“劣政府”―以行贿、受贿为主的腐败。因此，双轨制是理解中国过去30多年经济成就的金钥匙，也是中国腐败滋生的制度性土壤。

二、腐败对国家治理能力的影响

国家治理能力低下会导致腐败，腐败反过来也会进一步降低国家治理能力。二者存在着互为因果的关系。美国学者苏珊・艾克曼从成本与收益的关系提出了腐败的根源在于国家治理能力，并分析了产生腐败的四种情况：其一，政府本来被赋予依照合法标准而非行贿意愿来为个人和企业配置稀缺资源的责任。但是，当政府不能发挥这种功能的时候，贿赂就会像价格一样使政府提供的稀缺资源的供求趋于平衡。其二，在现有的工资水平和内部监督水平下，政府官员可能根本没有动力做好本职工作，他们可能会拖延事务或者设置其他障碍。在这种情形下，贿赂对这些官员就能起到一种激励性奖金的作用。其三，那些从事合法生意的企业或个人力图降低政府以税收(包括关税)和管制等方式向其施加的成本。而贿赂能降低这些成本。其四，从事非法经营的企业经常从国家手中“购买”腐败性的收益。在某些极端的情况下，非法企业和犯罪集团的头目甚至能够通过贿赂和恐吓手段把警察部门和其他国家部门置于其控制之下。在这种情况下，贿赂助长了犯罪活动。上述四种情形就是国家治理能力存在问题而导致的。⑤那么，腐败在哪些方面导致国家治理能力低下呢？

从政治方面来看，腐败对政治最大的影响是导致政治上出现“软政权”现象。所谓“软政权”现象就是指社会缺乏立法和具体法律的遵守与实施的意识，各级公务员普遍不遵从规章和指令，并且常常和那些他们本应管束其行为的有权势的人们与集团串通一气。⑥在20世纪90年代中期，中国学者萧功秦把“软政权”的基本特征概括为四个方面：一是“反法制的互利性”，即社会成员各自运用自己掌握的某种稀缺资源，如权力、金钱等，在违反和抵制法规的基础上，为一己的私利进行交换；二是对法规的遵守与解释的松弛性与随意性；三是它对包括下层阶层在内的社会各阶层的广泛渗透性和普遍性；四是贪污、腐败等各种属于软政权的行为模式彼此的互诱性和积累效应。⑦中国政治生活的“软政权”现象至少表现在以下方面：

一是“一把手”问题。由于一把手职位高、权力大，为他吹喇叭、抬轿子的人多，在这种环境下，一把手极易成为各种势力腐蚀的对象。对于“一把手”问题，邓小平在改革之初就注意到了，并且要求加强对“一把手”的教育和监督。他曾指出：“权力过分集中，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板，党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”⑧邓小平还指出，“一把手”的家长制作风，“除了使个人高度集权以外，还使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。家长制是历史非常悠久的一种陈旧社会现象，它的影响在党的历史上产生过很大危害”⑨。因此，邓小平要求处于现代化建设中的中国共产党“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免”⑩。但是，从历年查出的腐败案件来看，涉及党政一把手的案件所占的比例仍呈上升趋势。

二是公权力私有化现象。《中华人民共和国宪法》明确规定了“一切权力属于人民所有”的基本原则。人民被赋予了“公仆”的行政管理权、资源配置权、经济管辖权、人事任用权、司法执行权、财物审批权等管理国家事务的公共权力。但是，在上级不易监督、同级不好监督、下级不敢监督、人民不能监督的情况下，某些掌握着国家权力的人把手中掌握的公权力转化为谋取私利的工具。这就是所谓的公权力私有化现象。公权力私有化在大多数情况下都是堂而皇之地被冠以“组织”或者是“制度”的名义。在当今中国改革过程中，公权力私有化现象表现为：(1)通过制定有利于自己或自己所代表的利益群体的制度、政策，从而能够以“国家政策”即“制度”的名义获得普通群体难以获得的社会资源。(2)人为地改变地区、部门的某些规章制度，特别是改变地区、部门的分配制度，并以“改革”的名义获得最大利益。(3)提拔干部任人唯亲，不遵守程序，或者打破正常的程序提拔自己的亲人、亲信，从而导致公务员“家仆化”。(4)以“组织”的名义合法性地占有社会资源，或者是提拔自己的亲信，或者是享有某些特殊资源。改革开放30多年极大地促进了中国的现代化进程，但公权力私有化也恰恰是在改革开放的进程中日益严重。

三是公权力市场化，导致买官卖官现象。权力市场化是指权力作为市场交易的客体而成为掌握一定公权力的人谋取社会资源的一种方式。它既表现为权钱交易，也表现为权物交易，归根结底是用公权力与其他利益进行交换以换取更大的收益。公权力市场化在中国封建政治制度中比较普遍，但封建的政治传统并没有被革命彻底根除，而是作为一种“社会基因”在当今中国政治发展中发挥着某种影响。因此，即便在当今，中国政治体制内买官卖官的现象也时有发生。

四是公权力运行潜规则化、暗箱操作。公权力运行的潜规则化是廉政建设中最大的问题。过去30年来，