王绍光：中国的治国理念与制度选择

内容提要：中国共产党结束了鸦片战争以后一百多年国将不国的历史，解决了治国能力的问题，这是非常关键的。在中国今天有这个能力的时候，如果我们假设这个能力不重要也是错误的。世界上很多国家至今没有解决治国能力的问题。有了一个有效的政府，才能过渡到现代国家治理阶段。在这个阶段，一方面政府要放权，让其他力量参与国家管理；另一方面还要保持和巩固国家能力。两者结合才能真正做到政府该管的管好，不该管的不管，避免国家出现乱局；才能实现国家治理体系和治理能力现代化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。

200年治国的三个阶段及理念

过去二百年里，中国关于怎么治理国家走过了三个阶段。这三个阶段，我划分时段和通常方法不一样。第一个阶段从1800年到1956年，这个跨度包括了1949年建国；第二个阶段从1956年到1990年前后，这个跨度包括改革开放的前10年；第三个阶段从20世纪90年代至今。这三个阶段有三个关键词：第一个关键词英文叫governability（治国能力），就是能不能治国，有没有一个政治力量可以统治这片国土。1949年以前的一百五十年时间，这是第一个要解决的问题。第二个阶段的关键词叫government，就是政府管理，由政府全面管理国家，不让其他力量参与。这个阶段大概是新中国60年中的前30年，或者更长一些，直到1990年前后。第三个阶段的关键词叫governance（治理），就是我们现在经常讲的国家治理。

这三个词听起来有相同之处，我把它们概括一下，另外用一个福柯的词作为“帽子”，叫governmentality（治国理念），就是一个国家治国的理据。过去二百年中国最关键的治国理念是什么？什么是各个阶段治国的特点？这三个词――治国能力、政府管理和国家治理，就体现了三个阶段的治国理念，就是要解决什么问题、如何解决。

如果第一个阶段的问题不解决，后面两个阶段都不会出现。第一个阶段中国遇到的问题是，统治这个国家的中央政府不具备治国能力，也就是我们常说的，遭遇了内忧外患。内忧是从十八世纪末开始出现在各地的农民起义，外患从1840年的鸦片战争开始。这种内忧外患的情况在1852年咸丰登基后不久有个转折点，清政府第一次说，我的军队不行，得让湖南曾国藩自组湘军、李鸿章回安徽办团练来帮我镇压农民起义。清朝建立以来一直不准汉人指挥军队，但是到这时没辙了，可见危机有多严重。湘军淮军打了几年后咸丰皇帝自己洋兵被打跑了，去了热河。1860年英法联军打到了紫禁城，把圆明园也给烧了。这两件事――让汉军帮助打仗和英法联军打进紫禁城，是非常有象征意义的，说明清政府受到内外两方面的挑战，这个国家没法治了。

从那个时候一直到1956年，中国面临的最大问题就是治国，就是谁有能力、用一种什么方式把这个国家维系住。但是湘军淮军本身，包括后来的北洋军阀，实际上不是北京政府真正能够控制住的，结果形成了军阀割据的局面。再往后是以各省宣布独立为标志的辛亥革命，孙中山从美国回来了，他也治不了国，只能借助于袁世凯。袁世凯能不能治国？袁世凯从1912中华民国元年到1916年6月6日死去，其间有护国战争，有二次革命，每次又都是各省宣布独立于中央政府。袁世凯死后，天下大乱，军阀混战，还是一个国将不国的局面。

1928年南京政府成立，理论上宣布统一全国，但只能控制住一部分省份。南京政府在“黄金十年”真正能掌控的不过是长江中下游那几个省份。抗战开始后，日军入侵，国共都在打仗，还是没有一个政治势力能够治国。抗战结束后，国共和谈没谈成，不到一年时间，1946年又开始打内战，还是没人治国。从1800年到1949年前后这么长的时间，中国面对的首要问题，都是如何解决治国的问题。

1949年10月1日中华人民共和国成立，治国的问题看似解决。共产党在跟国民党和日本人打仗的时候，实际上有非常多的山头。这些山头一直到上世纪七八十年代才抹平。对这个问题，共产党领导人是很清楚的。从1948年初开始，党中央就意识到，全国胜利之日就快到了，共产党不仅要把敌人打败，而且要把自己统合起来。毛泽东当时有一篇非常重要的文章，叫《建立报告制度》，规定各大根据地和军队要定期向中央报告。之后的一系列文章都能看出中央要把共产党统合起来的努力，包括统一解放军的番号，统一解放区的货币、军票体制，等等，一直到1949年建国。

从1950年到1956年期间，中央政府做了大量工作，把军事统起来，把行政、经济统起来，包括统一财政，建立中国人民银行、发行人民币等。中央划分了东北、华北、西北、华东、中南、西南六大军政区，既是行政主管，又是军事主管，各个山头依然若隐若现。“高饶事件”以后，1955年2月国务院作出《关于全国军区重新划分的若干问题的决定》，将原来的六大军区改划为十二个大军区。中国真正统一的标志恐怕是十二大军区的成立。

党国体制解决了治国能力问题

从1949年建国到1956年建立起一个高度集中的制度，可以说是矫枉过正，而矫枉必须过正。“矫”的是前一百五十年的“枉”――那么长一段时间没有人能够治国，到1956年这个问题终于解决了。全国范围内，除了台湾还没解放，香港、澳门还没收回，不再有割据势力。中国一百五十年来第一次解决了治国能力的问题，这是历史性的。

今天的人不太在意这些事情，其实这是非常重要的一个问题。当时的政治家们，不管是孙中山、袁世凯，还是蒋介石，考虑的是同样的问题：国将不国了，中国怎么办？一开始他们有些人想得非常好、非常理想化，就是把西方模式搬过来，解决治国的问题。比如孙中山就说，也许我们采用美国联邦制，就可以把中国治好。甚至毛泽东年轻时也鼓吹，建立湖南共和国。但是他们后来都认识到，用西式联邦制的方法来解决中国的问题是行不通的，所以才会有1949年以后权力高度集中的制度。

现在有些人从理念出发，认为中国当初学的是苏联模式，太过了。其实这和苏联模式不相干，当时就是要解决中国的问题：能不能治国，有没有一个政府能够治理这个有着960万平方公里土地、6亿人口的大国。要治理这个大国，就得有一个权力高度集中的政府。而且从国民党时期就开始探索，把党和国家统一在一起；共产党后来建立的体制，就是一个党国体制。这个体制你认可也罢，不认可也罢，它确实解决了中国的第一个问题，就是治国能力。到1956年几乎没有人再怀疑，中国共产党建立的这套体制，可以治理这片国土。

所以，它是历史的产物。这个要说清楚，否则大家觉得是从苏联舶来的共产党的理念。它有观念的因素，但更重要的是历史的产物，是为了解决能不能治国的问题，才建立了这样一个党政合一、高度统一的体制。

1956年农业和工商业社会主义改造后，企业基本上都成为国有或集体的，不管是中央所属还是地方政府所属。所以，第二个阶段的关键词叫government（政府管理）。治国能力问题解决了，政府开始起关键作用，在国家经济、政治、文化生活中扮演最重要的角色。这也是我们常说的计划经济阶段。这个阶段，经济是政府管，文化是政府管，总之都是政府管。所有的产业都是国有制或集体制，集体所有的也要服从地方的计划经济，统一调配。

第二个阶段的好处在于，它把非常有限的资源集中起来。当时中国很穷，哪怕所有的人都节衣缩食，按最低标准生活，积累也还是很少。国家发展要打基础，需要大量的资源，不管是人力的、物力的，还是财力的。这个时候，靠市场来调节是没有可能的，基本靠政府来进行强制性的积累，把各种人力、物力、财力资源集中起来，集中力量办大事。

1956年到80年代中期，中国办了很多大事。比如，建立了一个基本完善的工业和交通体系，在农村进行了大规模的水利建设和农田基本建设。中国8万多个水库绝大多数是在这个时期修建的，农田基本建设绝大部分也是在这个时期完成的。

还有一件更重要的事，就是人力资源，健康和教育。新中国刚刚成立时，人的健康水平很低。1949年以前人均预期寿命只有35岁，婴儿死亡率非常高。只有10%左右的人识字。也是在前30年，中国的人力资本有了巨大改善。人均预期寿命从35岁提高到68岁。这是一个了不得的成就，印度今天也没到68岁。受教育水平也大幅度提高。初中、高中教育大面积普及，在册中学生的数量在1978年达到顶峰。大量的人掌握了一些最基本的技能，读书的技能、做事的技能，这是了不得的成就。

新中国前30年打下的基础相当雄厚。这个恰恰可以和很多发展中国家对比，尤其是和发展中大国对比。打基础是政府的事，政府集中力量办大事，用党政合一的方式动员各种资源，全力以赴提升中国的国力。当时出于军事的目的、政治的目的，当然也有经济的目的，都要举全国之力提升国力，国家要富，国家要强。

更早以前的思想家就讲富强。严复讲富强，孙中山、蒋介石、毛泽东都有这个梦想，再到邓小平。所以，这个阶段由政府全面管理国家，也不完全是理念的产物。不仅仅是共产主义理想，不仅仅是学了苏联，更重要的是，中国在这个阶段需要强大的政府力量把基础打好。没有这个基础，后30年的起飞基本是不可能的。

国家治理与国家能力

第三个阶段的关键词是governance（治理）。上世纪80年代新自由主义从西方蔓延到全世界，从撒切尔夫人到里根，到世界银行，都鼓吹政府要少管事，把权力下放给所谓的公民社会，下放给私营企业。这个理念从20世纪80年代中期开始在中国蔓延，到1996-1997年被广泛使用。意思是，不要什么事都政府管，也要让其他力量来管，这就叫“治理”。

中国的所有制结构发生大规模变化是在1997年邓小平去世后。邓小平去世前，公有经济――国有和集体，仍然占中国经济的大半江山。这时候开始国企改革，减员增效、下岗分流，用一系列方法使中国的经济结构发生巨大变化。政府不用全面管理经济、经营经济了，政府只需要规划。以前中国没有多少活跃的社团，这时候开始出现大量的社团，还有所谓的民间非营利性机构，如养老院。这种理念一直延续到今天。

这当中也有世界大势。这三个阶段中，中国在相当程度上与世界是同步的。不同的是，中国是在一个政治势力的主导下走过了这三个阶段。第一阶段中国共产党通过武装斗争，建立起一个统一的人民共和国，解决治国能力的问题。第二阶段用政府统管的方式，为建设一个富强的国家打基础。第三阶段用治理的方式，释放活力，快速发展。这种转折不能说非常平稳，但是在一个政治体系下，就是在中国共产党领导的体制下，完成得是不错的。

2012年夏天我去了一趟土耳其。土耳其1961年就加入了OECD，即所谓的富人俱乐部，目前人均GDP（按汇率计算）是中国的2倍。但是看宏观指标，中国和土耳其已经差不多，甚至更好，比如人均预期寿命，中国已经超过土耳其。土耳其7000万人口，中国将近14亿人口，是他们20倍。中国在这么短的时间里快速发展起来，他们现在人均GDP只是我们的2倍，其他很多地方不比我们强。这样来看中国的发展水平，不仅可以和印度等发展中大国比，和OECD中的低端国家都有得一比，这是值得骄傲的。

共产党解决了治国能力的问题，这是非常关键的。在中国今天有这个能力的时候，如果我们假设这个能力不重要，这是非常错误的。世界上很多国家至今没有解决治国能力的问题，