李海青：改革攻坚与党的执政模式现代化

中国改革的关键在党。而在全面建成小康社会的决定性阶段，能否真正攻坚克难，切实将改革推进前进，党的执政模式的现代化尤为关键。执政模式包括执政理念以及实现理念的执政方式。相应地，执政模式的现代化包括执政理念的现代化与执政方式的现代化。执政理念的现代化是指打破党权管控一切、直接干预一切的传统思维，在深刻把握现代政治文明内涵与发展规律的基础上，形成、确立与现代市场经济、民主政治及公民社会的发展要求相适应的执政理念。执政方式的现代化则是指以已确立的现代执政理念为指导，不断推进相关领域的改革，着力构建规范、有效、稳定的执政制度架构与体制机制。

改革开放以来，适应于中国社会的发展要求，我们党认真思考、积极探索、不断推进执政模式的现代化，不论就理论认识还是就实践发展而言，传统的执政模式正在被逐渐突破，现代执政模式正在逐步确立与生成。一定意义上讲，30多年的一部改革开放史也就是一部党的执政模式的探索与变革史。党的执政模式的现代化既是中国现代化的重要内容、关键与保证，中国现代化的整体发展与不断推进又对党的执政模式的现代化提出了进一步的要求。就此而言，党的执政模式现代化与中国现代化的整体推进构成了一个互动性反馈循环，呈现为一个双向作用过程。今天，两者的这种双向互动，这种反馈循环又达到了一个新的关键节点。这一节点的关键性是由中国改革由易到难的渐进特点所导致的改革攻坚形势决定的。攻坚阶段的中国改革面临着方方面面的矛盾、问题与挑战，而且很多是长期积累下的、结构性的复杂矛盾与棘手问题。特别是我们现在进入了全面建成小康社会的决定性阶段，党对于人民的承诺不能落空，改革可谓形势紧、任务重、时间迫。这种整体形势说明中国的改革正面临着自1978年三中全会改革大幕拉启、1992年社会主义市场经济体制开始建立之后的第三个关键节点。中国改革能否再创辉煌，中国现代化能否实现再一次的质的跃迁，在很大程度上就决定于这一关键节点能否突破。由于我们党是执政党，是中国改革的领导力量，这一关键节点能否突破实际上是对我们党在新的时代条件下执政能力的重大考验。紧迫的改革形势与执政党的关键地位要求我们党必须要加快变革与各方面任务、要求不相适应的传统执政模式，推进执政模式的现代化。

传统执政模式的这种加快变革涉及方方面面的内容。以下着重从政治、经济、社会三个领域予以分析。

一

就政治领域而言，一方面，改革开放以来，执政党传统的执政模式已获得很大突破，这表现为法治的日益确立、民主的渐进发展、行政体制的不断改革等等。但另一方面，由于路径依赖的巨大惯性、教条化的思想束缚以及现实的利益阻力，执政模式的这种现代化转变又是不彻底的。这种不彻底性在政治领域的主要表现，一是对党政（国家政治权力系统）关系问题的认识尚不到位。邓小平在改革之初就多次批评的这一问题在新的形势下并没有得到更大程度的强调与更为切实的解决。二是在党的领导与人民当家作主的关系问题上，人民当家作主的理念往往有意无意地被替民作主的意识所替代。

（一）党政分开曾是上一世纪80年代政治体制改革的“重头戏”。改革开放之初，邓小平对这一问题曾多次强调。1980年在《党和国家领导制度的改革》讲话中，邓小平就指出要着手解决党政不分、以党代政问题。1986年6月在《在全体人民中树立法制观念》的讲话中，邓小平强调：“党管政府怎么管法，也需要总结经验。党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题。我们坚持党的领导，问题是党善于不善于领导。党要善于领导，不能干预太多，应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。干预太多，搞不好倒会削弱党的领导，恐怕是这样一个道理。”[1]1986年9月至11月关于政治体制改革的几次谈话中，邓小平又强调：“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。”“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在很多事情上党代替了政府工作，党和政府很多机构重复。我们要坚持党的领导，不能放弃这一条，但是党要善于领导。几年前就提出这个问题了，但如何做还没有考虑清楚。”[2]

实际上，邓小平的这些看法代表了当时党中央的集体认识。比如党的十二大报告就明确指出：“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。……党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，是对于干部的选拔、分配、考核和监督，不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥。党不应当包办代替它们的工作。只有这样，党才能保证政府和企业独立地、有效地进行工作，自己也才能集中精力研究制定重要的政策，检查政策的执行，加强对党内外干部和群众的思想政治工作。”[3]党的十三大报告政治体制改革部分第一个问题就是“实行党政分开”，阐述的比十二大报告更具体，也更透彻。“政治体制改革的关键首先是党政分开。……党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。”“党政不分实际上降低了党的领导地位，削弱了党的领导作用，党政分开才能更好地实现党的领导作用，提高党的领导水平；党政不分使党顾不上抓自身的建设，党政分开才能保证做到‘党要管党’；党政不分使党处于行政工作第一线，容易成为矛盾的一个方面甚至处在矛盾的焦点上，党政分开才能使党驾驭矛盾，总揽全局，真正发挥协调各方的作用；党政不分使党处在直接执行者的地位，党政分开才能使党组织较好地行使监督职能，有效地防止和克服官僚主义。”[4]

正是在上述认识指导下，十一届三中全会以后我们党开始采取措施解决党政不分问题，并取得较为明显的进展，但1989年之后，这一改革却基本搁置下来，政治体制改革的关注点主要转向了民主与法治建设，特别是加大了行政体制的改革力度以推进经济发展。现在来看，这一改革的基本搁置，一方面是由于当时国内外政治形势的影响，另一方面也是由于这一问题直接关涉执政党这一中国改革的领导核心，尽管党的全国代表大会报告在理论上对此的阐述已相对透彻，但传统执政模式的破除并非易事。传统执政理念根深蒂固，持此理念者对于党政分开的持续推进始终存在动摇党的领导的担心与忧惧。此外，既得利益的因素也阻碍着相关改革的推进。

由于以上各种原因，上一世纪90年代以来，党政不分的问题没有在原来改革基础上得到更为深入的推进解决，反而呈现出某种强化趋势。我国学者王贵秀在《中国政治体制改革之路》一书中列举了这些年来党政不分、以党代政问题的主要表现：党政兼职过多的现象，主要表现为书记兼任行政首长的问题得到了解决，而党委书记兼任人大主任的问题却又出现了，而且在不长的时间里日益普遍化，大有走向制度化的态势；作为党政不分重要组织载体的党与政府重叠的“对口部”被取消了，而涵盖几个政府部门并与之相对应的“对口委”（即各种“工委”）却又普遍出现了；很容易成为党政不分、以党代政的组织载体的党组曾被一度取消了，而后又重新恢复，并进一步扩大和强化；政府的机构和人员一次又一次地进行了精简，而党的机构却在不声不响地不断膨胀，这也使党的组织过多干涉具体政务的现象难以避免；等等。[5]其实，除了 王贵秀先生所指出的以外，党政不分的最主要表现是党的组织、党的干部特别是书记对于国家政治权力系统事务的直接干预，管得过宽、过细，这在地方层面与部门层面表现得非常明显。党和国家政权本来是两种性质与职能不同的组织系统，它们在组织上不具有领导与被领导的关系，或者说，不具有上下级隶属关系。但实际上，各级党组织已经处于同级国家政权机关领导中心的地位，已经国家化、行政化了。这种现实，与我们党一直强调的党对国家政权的领导必须通过国家权力机关，而不能直接干预国家政权机关的工作，行使政权机关的职权的理念是相违背的，与我国宪法关于人民代表大会地位的论述也是相违背的。

这种与执政理念及宪法法理的违背表明了现实中党政关系的扭曲与错位，党本身应有的功能定位在实际中发生了偏差：人民性逐步弱化而行政性逐渐增强。这种偏差不论对党本身的执政而言，还是对整个中国改革的推进而言，影响都是极为消极的。就政党的本性来说，掌握政治权力当然是其目的，但其之所以可能掌权，是因为代表了范围不同的民众的利益，能够获得民众的支持，具有人民性。就此而言，政党要想具有牢固的执政基础，最大程度地保持自身的生机与活力，必须始终注意扎根于最广大的民众之中，而不能脱离于人民之外。这既是近代以来政党政治的通则，更是马克思主义执政党一贯秉持的价值理念。而如果执政党逐渐行政化、国家化，既会因繁琐行政事务之累而难有充分时间密切与人民之联系，思考关乎全局之大事，也会因党政不分所掌握的巨大权力与利益之腐蚀而难保为民之初衷。其时，官僚主义、文牍主义、形式主义、脱离民众、贪污腐化、与民争利等等问题就会难以遏制。在这种情况下，政党执政的群众基础就会逐渐弱化乃至丧失。就此而言，党政分开问题确实兹事体大，今日中国改革再也不能不虑。

当然，党政分开自然不是说党政在任何方面都应毫无干系，而是要明确两者的不同性质、不同职能、不同组织形式和工作方式，继而在此区别的基础上找到两者合适的连接点，从而理顺两者的关系并使之逐步制度化。执政党要遵循政党政治原理，努力保持自己的人民性，把相当时间和精力用在尽可能广泛地联系民众，倾听民众呼声，整合民众利益诉求。这是执政党的执政之基与安身立命之本。在此基础之上，执政党应通过国家权力机关经法定程序将以民意为基础的自身意志转化为国家意志，而非是将自身行政化，直接去干预国家政权系统的工作。换言之，党与政的对接口应是国家权力机关即各级人民代表大会，而不是国家行政机关或司法机关。最高人民法院副院长江必新曾撰文对此作过透彻分析。他认为，执政党应当与行政机关和司法机关分开，而与国家权力机关保持高度的融合。政党作为吸纳、整合、表达民意的工具应当主要在权力机关活动。在国家立法、行政、司法、军事诸种权力中，只有立法或权力机关适合于政党活动。党通过权力机关的四种权力，即立法或制定政策权、人事选举任免权、重大事项决策权、监督权和罢免权就足以实现对行政、军事、司法诸权的控制和对国家其他公共权力机关的领导，完全没有必要由党的组织直接干预行政机关和司法机关的具体事务。[6]

既然执政党的决定和主张通过国家权力机关变为了国家意志，变为了国家的宪法与法律，国家政权系统与民众遵守国家宪法与法律实际上也就实现了党的领导。就此而言，党对于国家事务的领导应是间接的而不是直接的，应是原则的而不是具体的，应是幕后的而不是台前的，应主要靠主张的正确性而非执政的强制性。“可以肯定，按照这样的领导方式来实行党的领导，一定会使党的领导大为改善，使党的领导更有效、更得力。用这样的方式来实现党的政治领导，要比那种依靠权力的强制，直接干预和管理国家事务困难得多，对党的组织和党员来说要求更高。全党应当适应新的形势，在改革中不断探索，总结经验，努力学会运用新的领导方式来实现党对国家和社会生活的领导。”[7]

（二）没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。民主是社会主义的生命。这些理念的提出表明民主对于社会主义的价值已经成为一种普遍共识。实践中，基层民主的逐步推进、公民参与的逐渐发展、人大制度的逐步健全，