周平：论中国的边疆政治及边疆政治研究

【内容提要】 中国的边疆是国家疆域边缘部分具有特殊性的，国家采取特殊措施对该特定区域进行治理的基础上界定的。生活于边疆这个特殊的政治地理环境的人们，组成了具有特定内涵的边疆社会。在这个特定社会环境中形成和运行的政治，与国家核心区的政治具有明显区别，因而可以界定为“边疆政治”。随着人们对边疆政治的特殊性和意义的逐渐自觉，边疆政治研究也逐渐形成，历史上的边政研究就是其典型。在近年来中国逐渐崛起的过程中，边疆及其治理的地位和意义日渐凸显。在这样的背景下，边疆政治受到越来越多的关注，进而也凸显了边疆政治研究的意义和必要性。为了促进边疆政治研究的健康发展，就必须对边疆政治研究本身进行全面的分析和论证，进而明确边疆政治研究的性质、地位和任务，并厘定中国边疆政治研究的主要议题。

【关 键 词】中国的边疆/边疆政治/边疆政治研究/议题

在中国的发展越来越注重整体性和全面性并越来越受到外部条件影响的今天，作为国家疆域之边缘地带的边疆，在国家发展中的战略意义日渐突出。从一定意义说，边疆地区的发展对国家发展目标的实现具有根本性的影响。相应地，边疆治理在国家治理和国家发展中的重要性也日渐凸显。在这样的背景下，我国的边疆政治引起了越来越多的关注，并日渐凸显成为边疆治理的重要对象和领域。因此，在深入研究的基础上加深对边疆政治的认识，进而探寻有效的边疆政治治理之道，已经成为社会科学研究必须认真面对的重大现实问题。边疆政治现象和政治问题是当代中国政治的重要内容，加强中国边疆政治研究是中国政治学义不容辞的责任。本文拟从政治学的角度，对中国的边疆政治及边疆政治研究进行概括的分析和论述，以期推动中国边疆政治研究的全面展开。

一、中国的边疆及边疆政治形态

在人类历史的长河中，国家不过是人类社会为了实现有效管理而创造的一种政治形式。而这样的政治形式一旦构建起来，它便将其管理范围内的社会成员凝聚为一个国家政治共同体。但是，国家不论是作为政治形式还是政治共同体，都必须占据或控制一定的地理空间范围。国家占据或控制的地理空间范围，便是国家的疆域。①疆域范围较大的国家，往往根据国家自身的发展状况和国家治理的需要而将疆域划分为核心区和边缘区，并在不同的区域采取不同的治理方式或政策。国家疆域中这个从治理的需要界定，并采取特殊的方略和政策进行治理的边缘性区域，就是国家的边疆。②因此，边疆既与地理范围有关，也与国家权力有关，是国家因素与地理因素相结合的产物；边疆并非纯客观的存在，而是在客观基础上主观认定的产物。因此，边疆不完全是自然形成的，而是构建起来的，具有丰富的历史文化内涵和深厚的政治意蕴。③

中国的边疆首先形成于秦汉之际。统一六国并建立起庞大而统一的中央集权制国家的秦王朝，虽然面临着对疆域内差异巨大的不同区域采取特殊政策进行治理的问题，但并未来得及解决这个问题。随后的汉王朝便将先秦存在的“一点四方”和“五服”、“九服”观念，及以中原为政治、经济和文化中心，把外围区域划分为“四夷”(东夷、北狄、西戎、南蛮)的现实结合起来，将中原地区确定为国家的核心区，将中原之外王朝国家统治能力所及的区域确定为边缘区――夷狄区，并采取特殊的方式对其进行治理。这个被特别区分出来的、边缘性的夷狄之区，就是边疆的最早形态。以后的各个统一的王朝，都有针对性地采取特殊的措施来对该区域进行治理，不仅形成了各具特色的“治边方略”，也进一步确认了其“边疆”的性质和地位。

中国历史上的边疆形成以后，便处于长期的演变过程之中。④17世纪末至18世纪初，清王朝通过条约的方式与俄国划定边界，逐渐接触进而接受了民族国家的主权观念，从而逐渐改变了长期以来形成的，以中原为中心，由内而外划定边疆，从而把远辟的夷狄之区界定为边疆的传统观念，在开始通过边界确定边疆的外部边际线的同时，强化了从疆域的角度划定边疆的思维。因此，中国历史上边疆的文化涵义逐渐被削弱，地域和政治的涵义开始逐渐增强，进而引起了传统边疆观念的根本性变化。中华人民共和国的成立，标志着中国民族国家的建立。⑤至此，中国的边疆，也被纳入到民族国家的框架中进行界定。随着国家治理的不断深入，以及国家发展的快速推进，中国的边疆形态也日渐丰富，不仅确定了陆地边疆、海洋边疆、空中边疆等较为传统的边疆形态，也开始借鉴其他国家拓展新形态边疆的观念和做法，探索其他形态边疆的构建问题。形态多样的边疆，已经成为国家疆域中十分重要的部分。

生活在国家陆地边疆和海洋边疆岛屿上的人们组成的社会和社会生活，与核心区或内地社会和社会生活之间，存在着明显的区别。尤其在边疆与内地的差别十分突出的古代社会，边疆与内地在社会形态和社会生活方面的差别都是十分巨大的。这样一种形成并存在于国家疆域的边缘部分并有别于核心区或内地的社会类型，可称之为“边疆社会”。⑥反之，也正是由于边疆社会与内地社会相比而突出的异质性，使国家认定这个特定社会存在的区域为边疆，进而采取特殊的措施来加以治理。

在国家通过民族国家的构建而实现政治一体化，和通过深入的现代化而加强国家的同质化之前，边疆社会与内地社会之间的差异和差别巨大而深刻。这种根本性的、全方位的差异又由于交通和通讯的不便而被强化。在这样的情况下，边疆与内地、边疆社会与内地社会之间往往判若天渊。中华人民共和国成立以后，伴随着民族国家构建而实现的国家制度和政权的一体化，新的国家政权推行的全面社会改造促成的社会制度同质化，以及现代化的持续推进而实现的交通和通讯条件的根本性改变，边疆社会的某些异质性特征逐渐淡化或丧失，从而使得边疆社会与内地社会间的同质性逐渐增强。

边疆社会异质性的丧失及与内地社会同质性的增强，首先出现于边疆与内地分界线的邻近区域，进而渐次向边界方向推移。在国家的边疆治理持续推进并取得成效的条件下，边疆与内地分界线邻近区域的异质性逐渐减少，同质性则逐渐增多。而边疆社会中与内地交接地带的异质性丧失后，国家就没有再在这里采取特殊政策的必要了，因而便失去了边疆的特质。与此相适应，国家往往在必要的时候调整陆地边疆范围，不再将这样的区域界定为边疆。因此，在国家领土范围内，边疆与内地的分界线总是呈现由内而外推移的缓慢移动趋向，从而导致陆地边疆的范围渐次被压缩。

然而，陆地边疆范围的压缩是一个十分缓慢的过程。到目前为止，中国陆地边疆的范围仍然相当大，而且国家还会根据新的历史条件下，社会和区域差异及治理的需要而重新界定陆地边疆的范围，从而使之扩大。⑦在那些仍然被界定为边疆并采取特殊的政策加以治理的区域，其社会不仅具有明显区别于内地的特点，而且还有一些深层次的、可以进行描述和分析的特征。从另外一个角度来看，这些区域之所以被界定为边疆，也正是由于这里的社会与内地社会之间存在着重大的差异。

中国边疆社会的特殊性体现在社会生活的各个方面。但从总体上看，以下几个方面显得十分突出：一是“边”。这里所谓的“边”，不仅是指处于国家疆域的边缘地带并与边界相邻，而且也指其与他国相邻，因而深受复杂的地缘政治形势影响；二是“远”。这里所谓的“远”，是指边疆社会远离国家政治、经济和文化的中心，⑧处于国家政治、经济和文化能量和信息传导的末梢；三是“杂”。在这个特定的社会环境中，除了本国居民外，还生活着相当数量的外国居民，存在着复杂的境外因素。而且，本国居民中又包含着复杂的民族成分，一些民族还是跨境而居，族际关系复杂；四是“贫”。边疆地区，大多自然条件较差，环境脆弱，资源有限，而且国家出于战略安全的考虑，在推进其发展方面持审慎态度，所以这里的发展程度大都低于内地，甚至存在着巨大的差距，经济和文化贫困现象较为严重；五是“特”。边疆社会的社会机制、社会发育程度、社会文化，以及面临的社会问题等，都有其特殊性，需要采取特殊的措施来加以治理。正是这些特点，凸显了边疆社会与内地社会的区别。

边疆社会的特殊性及其与内地社会的区分，也深深地影响着这里的政治。生活于边疆的人们，在组成特定的边疆社会的同时，也在这一个特定的环境中构建并运行着自己的政治。毋庸置疑，边疆是国家疆域的边缘性部分，边疆地区的政治不过是国家政治的组成部分。但是，边疆地区的政治也有自己的特殊性，从而与内地的政治明显区别。

边疆政治的特殊性，表现于政治生活的各个方面，有的表现得较为明显，有的则是潜在的而表现得不是十分突出，只有在特定的条件下才表现出来。就总体而言，以下几个方面显得较为突出：

一是从政治权威来看，边疆地区的政治权威具有多样性和复杂性。历史上的中央王朝长期对边疆少数民族地区采取羁縻统治、土司制度等措施，对边疆少数民族实施间接统治，致使边疆地区在历史上，长期存在具有较大独立性的地方性权力体系。中华人民共和国成立后，这些民族性的地方政权逐步被纳入到国家政权体系，国家政权不仅实现了一体化，而且深入到了边疆的每一个行政层次。但是，传统权威仍然在一定范围内继续存在。因此，边疆地区便形成了体制外权威与体制权威同时并存的局面(这一点在边沿一带的民族村寨中表现得尤其突出)。另外，由于国防和边防的需要，边境地区大量存在的军队和武警机构，也成为影响力极大的权威，并对边疆的政治生活发挥着深刻影响。

二是从政治文化来看，边疆地区流行的政治文化明显区别于内地。边疆人民特殊的民众心态(这在边境地区表现得尤为突出)、历史上长期存在的边疆政权的影响，以及远离国家的政治、经济和文化中心等因素结合在一起，导致边疆(尤其是边境地区)形成了一种内容复杂的政治文化，不论是国家认同、政治信任、合法性类型、民主法制意识、政治情感、政治规则等，都与内地存在显明的区别。这样的政治文化对边疆政治的影响，是基础性和根本性的。政治文化构成了人们政治行为的基本模式。边疆地区诸多的政治问题就是在这样的政治文化背景下生成的，并深受其影响。

三是从政权体系来看，边疆地区政权的组织、职能和面临的问题都有自己的特殊性。中华人民共和国成立，标志着中国民族国家构建的基本完成。此后，民族性的地方政权逐渐被纳入到国家统一的政权体系之中(民族区域自治制度在其中发挥了重要的作用)。新政权建立起来以后推行的全面的社会改造，为政权和国家制度的统一奠定了坚实的基础。但是，边疆地区政权的人员构成(主要是民族构成)、活动方式等都与内地的地方政权有一定的差异，并形成了独特的政府文化。在特殊的社会环境中凸显出来的问题又导致了政府职能以及相应的职权配置等，都与内地地方政府有很大的差异。

四是从中央与地方的关系来看，边疆地方与中央的联系，不如内地那样紧密和紧凑。边疆地方政府所处的社会环境较为特殊，边疆地区以及代表边疆的政府，都处于政治能量和信息传导末梢或远端――这种状况在交通和通讯不便的时代显得更加突出。因此，政治信息传导过程中的衰减现象十分突出。在这样的条件下，中央的决策在边疆的传达、实施和反馈，以及边疆的问题和将其传达到中央的方式和路径等，都会出现诸多与内地不同的内容和特点，从而使得中央与地方关系较之于内地更加复杂。

五是从治理方式来看，边疆的治理显然与内地的治理之间存在着巨大的差异。从地方政府治理的角度来看，这里特殊的政治和行政生态环境要求政府因地制宜地治理(在内地有效的治理方式在这里未必奏效或者会事倍功半)。从国家的边疆治理来看，国家必须从国家总体治理的角度，在边疆投入更多的治理力量，从而使边疆地区的治理明显不同于内地。从总体上看，边疆的治理，是边疆地方政府对辖区的治理与国家对边疆的治理的有机结合，渗透着更多的国家意志和国家行为。