周淑真 孙林：在深化改革中破解民主监督难题

【内容提要】 民主监督是中国特色社会主义民主政治的重要形式，是多党合作和政治协商制度的重要内容。长期以来在理论、实践中都面临来自内外的双重价值拷问，成为一道难题。其原因是监督主体对自身定位不明确、监督功能定位不准确和获取信息不畅。论文提出民主监督的主体定位是政党监督，功能定位是政治性监督，是有权责、有效用、有依据的监督。提出在深化改革中注意与其他监督机制的衔接，健全民主监督机制，创新监督方式和制定位阶更高的法律法规的对策建议。

在全球化、信息化快速发展的当今世界，民主形态正发生着深刻变化，继直接民主、代议民主和协商式民主之后，监督式民主应运而生。在监督式民主框架下，民主不再仅仅意味着选举，而是表现为各方面对公共权力的监督机制，全程全面地对公共权力及其执掌者进行监督，最终形成民主的合意即真正的公共意志。监督式民主客观存在于国家和社会的各个领域，有国家权力监督、党内监督、舆论监督、群众监督等对公共权力进行监督的多种方式，但最重要的是来源于国家政治制度设计本身的民主监督。在我国，民主监督分为两大部分：一是人民政协的民主监督，是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中共在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。民主监督是人民政协的三大功能之一；二是民主党派的民主监督。中共与民主党派相互监督以双方长期共存为主要目的，在中国共产党长期执政的条件下，相互监督主要是指民主党派对共产党的监督，即参政党对执政党领导的国家事务和公共权力进行监督。

民主监督是中国特色社会主义民主政治的重要形式之一，是多党合作和政治协商制度的重要内容。然而，无论在理论上还是在实践中，无论人民政协的民主监督，还是民主党派的民主监督都面临来自内部和外部的双重价值拷问，长期以来无力、无序，缺乏成效，成为一道久治不愈的难题。党的十八届三中全会强调全面深化改革，强调必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化，把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容。强调在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于协商民主广泛多层制度化发展的要求，必须破解民主监督这道难题。

一、民主监督成为难题的主要原因

(一)监督主体对自身定位不明确

十八大后，习近平总书记提出“建设社会主义参政党”，这就关系到民主党派的政党意识问题。政党意识是政党及其成员对本党的性质、宗旨、纲领、任务、政治地位和历史责任的自我认知，是政党存在的主观前提，也是政党发挥功能的前提。政党作为一个政治组织，本身就是一个具有内在结构的有机的系统。党员是构成政党的基本成员，党员的质与量足以影响政党的盛衰。一个被吸收入党的人，首先要有为党服务的热忱，这样才能增强党的实力。如果党员入党之后，无论是执政党的党员还是参政党的党员，只享受党所带来的利益而不尽义务，即使有再大的才华，对于整个政党来讲，也只是增加党的负担，对党的事业不仅无益，而且有害。在国家政治生活中，民主党派没有很好地将这种监督定位为一种政党行为，具体表现为：

1.组织和成员的党派意识双双弱化。组织性是现代政党区别于一般社会团体的标志之一，政党意识是现代政党成员在政治生活中的第一意识。因为在现代的政党政治的运行过程中，政党精神和政党价值是通过许许多多的政党成员具体的言论行动体现的，政党精神指政党意识形态，但更重要的是党的传统、习惯以及政党给人的总体感觉。由于民主党派的政党意识不强，在民主监督实践中缺乏自己的“党性”，在民主监督实践过程中，无论是民主党派组织还是领导者，一般以执政党的语言为范本，附和多于建议，很难提出代表自己身份和地位的有更多价值内涵意见和主张，较少发表体现本党派整体智慧和力量的独到见解。

2.党派之间日渐趋同。各民主党派都是特定界别群体的政治代表，彼此之间都有界别的区分。然而，在实践中却出现两种趋同：一是各民主党派在成员构成方面日渐趋同；二是各民主党派与中共之间在纲领主张方面有所趋同。两类趋同导致民主监督特色少、新意少。

3.民主党派行政化色彩日益浓厚。不可否认，长期以来有一些中共党员甚至领导干部，只想享受党所提供的资源而不想尽党员的义务，组织意识和党性原则淡薄，把党的宗旨抛到九霄云外，公权私用，贪腐弊案滋生，严重影响到党在人民群众中的形象。在此政治生态之下，民主党派不可避免地受到一定影响，一些民主党派成员抱着功利主义和实用主义的思想进入党内，渴望走捷径通过“政治安排”和“实职安排”实现自身价值，不愿意通过自己脚踏实地努力，以专业成就和社会影响，去实现其代表性。因此在民主党派内部，原本松散的干部性党派组织日渐科层化、行政化甚至官僚化，“民主党派不民主”成为一种组织写照。

(二)监督功能定位不准确

在中国特色社会主义监督体系中，民主监督应是宏观、高层和政治性的监督，监督的主要功能是协政、资政[1]，目的是要加强和改善执政党的领导，提高政府施政的合法性、科学性和有效性。然而，在实践中，由于偏离协政、资政的监督定位，民主监督的水平并不高，具体表现为：

1.民主监督下移“矮化”。民主监督主要应从党务、政务和事务三个方面监督中共的执政情况，监督执政党和政府工作的内容、程序等是否符合宪法、法律、政策的要求，执政党是否依法履行了职责。然而，目前的监督大多局限于经济与社会事务方面，对执政党依法执政以及国家重大方针政策制定和实施方面的政治监督则很少涉及，监督“去政治化”特征明显。其次，监督“矮化”，在经济与社会事务方面的监督也更多向下移至具体事务上，监督一般问题多、重大问题少，在事务性的监督上，对卫生、交通、教育等具体民生事项和问题监督的较多，这使得民主监督作为集体的、理性的政党行为淡化，既体现不出高层次政治性，也体现不出较高的协政、资政价值。

2.监督边界的定位不清晰。在监督式民主视域中，民主监督又称为政治民主监督或民主政治监督，可以分为政协的民主监督和民主党派、无党派人士的民主监督，这两种民主监督都具有协政、资政功能。但在实践中两种监督的边界较为模糊，且存在诸多重合之处，但由于定位不同，这两种民主监督实际上也存在着诸多区别，如两种民主监督的依据不完全相同、监督内容不完全相同、监督平台不完全相同、监督的渠道和形式也不完全相同。在实践中，两种民主监督模糊的边界给相关监督主体造成混乱，相关监督机制、监督程序等也长期难以成型配套，在监督效果方面，“耕了别人的田，荒了自己的地”的现象较为普遍。

(三)民主监督中获取信息不畅

信息是决策的基础，也是监督的前提，作为协政、资政监督，民主监督必须以知情权为基础。不知情，监督必然无的放矢，难以取得实效。在监督实践中，民主党派、无党派人士长期面临着信息渠道不畅、不宽的问题。由于得不到及时、充分的信息，也很少主动获取信息，民主监督常常缺位、乏力、走过场。不仅在知情环节上，在沟通环节、反馈环节上也同样存在信息渠道不畅的问题。巧妇难为无米之炊，没有及时充分的信息沟通，民主监督的功能就会大为减退。

概而言之，民主党派、无党派人士的民主监督是刚性存在的柔性监督，具有鲜明的政治性和组织性。它作为国家政治生活的一部分，一方面，中国共产党作为执政党应有宽广的胸怀，容得下不同意见甚至是尖锐批评；另一方面，民主党派自身也要有提出有价值意见的能力和勇气。由于定位偏差，对于执政党和参政党，在实践中都存在着两种错误倾向：一是民主监督无用论，民主监督可有可无，无足轻重；二是民主监督“软作为主义”，认为民主监督重在参与，不求协政和资政实效，能软就软，批评少、赞扬多，建议少、希望多。

二、民主监督理论的内涵外延

监督式民主既是中国特色社会主义民主的实现形式，也是中国特色社会主义监督体系的重要内容，它既是民主问题也是监督问题，这种交叉性需要在理论上追本溯源，进行顶层设计，即通过理论矫正对民主监督进行再定位，以使之有力、有序、有效地开展。

(一)主体定位：政党监督

监督是防止公共权力不当使用的重要手段，随着民主政治发展到代议制阶段，由政党代表民众执掌公共权力的政党政治已成为当今世界多数国家采用的政治方式，在这种方式中政党既是监督主体，也是监督客体。纵观世界各国政党监督的具体形式，主要有一党制下的政党自我监督；两党或多党制下的离心竞争监督；一党领导多党合作制下的向心合作监督。

在我国，民主党派作为党派组织参加中国人民政治协商会议。中国人民政治协商会议是中国共产党领导的爱国统一战线组织，是多党合作的重要机构，是发扬社会主义民主的重要形式。民主党派与中国共产党之间形成了一党领导、多党派合作，一党执政、多党派参政的政党关系。民主党派既不是如西方政党制度之下的在野党和反对党，也不是执政党。民主党派作为社会主义参政党的地位和作用相对于世界各国政党来讲是独一无二的。所以，民主党派的民主监督属于“一党领导多党的向心合作监督”，即在与执政党通力合作的前提下，对执政党和政府的工作提出体现“党性”的意见、批评和建议。在国家、政党和社会三维视角下，这种党派监督与国家权力监督、社会舆论和群众监督相辅相成，是体现中国特色社会主义民主制度优势和特点的核心要件之一。

(二)功能定性：政治性监督

民主监督既是人民政协三大职能之一，也是民主党派存在的重要功能，政治性是人民政协和民主党派基本属性。与这一属性相匹配的监督内容应该是对国家政权的领导主体――中共的执政情况，通过提出意见、批评、建议的方式进行宏观、高层次、宽领域的政治性监督。这种监督具有异体非强制性特征，监督的重点是执政党对国家的一些重大方针政策的制定和贯彻执行情况，中共党委依法执政及领导干部履行职责等方面的情况。所以，政治性强、层次高、范围广泛、形式灵活，是民主监督的主要特点。

(三)有权责、有效用、有依据的监督

1.权利属性：民主监督是政治权利和政治责任。民主监督是人民行使民主权利的体现，是来源于宪法和国体性质的政治权利，不可剥夺、不可转让。从这个意义上讲，民主监督不是因其有用而存在，而是因其自身权利的政治属性而存在。民主监督是人民政协、民主党派的政治责任。在现代政治文明语境中，政治权利和政治责任是不可分割的且相匹配的统一体，1949年民主党派在中共领导下，与中共一道协商建国、民主建政的历史实践，赋予新中国以法理的基础，与此相适应，人民政协和民主党派负有维护国体、政体的政治责任。宪法确认作为执政党的中共长期执政，民主党派亦将长期参政，因此，通过民主监督改善执政党的工作，增强执政能力，提高政府的施政水平，是人民政协和民主党派不可推卸的政治责任。