刘华：公共服务分工体制视角下的中央与地方关系

中国基本公共服务均等化的推进有赖于公共服务分工体制的进一步完善，公共服务分工体制的建构及运行取决于中央与地方关系的良性互动。现阶段制约我国公共服务分工体制进一步完善的根本原因仍是中央与地方关系问题。努力实现中央与地方关系的法制化及在此基础上公共服务职责分工的合理化，推进地方政府从经济建设型政府向公共服务型政府的转变，规范中央对地方的转移支付制度，建立健全中央对地方公共服务的监管与评价体系，是完善我国公共服务分工体制的重要支撑和保障。

进入新世纪以来，全社会公共服务需求的快速增长与公共服务供给不到位或缺失之间的矛盾已经成为我国经济社会发展中的一个突出问题，中央为了有效地克服我国城乡之间、区域之间以及不同行业之间的发展差距所造成的不公平现象，适时提出了在全社会逐步实现基本公共服务均等化的发展战略。提供公共服务是市场经济条件下政府最基本的职能，而公共服务均等化的有效推进有赖于中央与地方公共服务分工体制的理性建构。如何结合我国经济社会发展需要，进一步完善中央与地方公共服务的职责分工及相关制度安排，成了公共服务供给实践必须解决的问题。只有理性建构起中央与地方的公共服务分工体制，公共服务均等化这一发展战略才能得到有效贯彻落实。

一、基本公共服务均等化与公共服务分工体制

20世纪70年代末以来我国市场化取向改革开放政策的实施，推动了经济社会的快速发展，经济成就举世瞩目;同时，随着经济实力的增强和经济转型的加速，我国经济增长与社会发展相背离的倾向开始显现，其中比较突出的问题是：地区之间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距有逐步拉大的趋势，在基本公共服务均等化这一事关经济社会和谐发展的重大民生问题上，表现出与经济发展成就的不相对称，教育、医疗、社会保障等基本公共服务的投入不足以及结构上的严重失衡，“如在社会保障方面，占全国总人口近70%的农民基本被排除在现代社会保障制度之外，农村社会养老保险、医疗保险及失地农民、农民工的社会保障体系也远落后于城市”①。这类问题已经成为当前影响社会公正、公平的焦点问题。鉴于基本公共服务与民生直接相关，如果这一事关民生利益的问题不能得到很好的解决，科学发展观所强调的“以人为本”执政理念只能停留于表面，和谐社会的构建将会困难重重。提供公共服务是市场经济条件下政府的最基本职责，更何况我国是社会主义市场经济国家。因此，努力提升公共服务的质量，并在此基础上推进以教育、医疗、社会保障、环境保护等为核心内容的全社会基本公共服务均等化成了各级政府必须关注并加以切实解决的重要话题，这不仅是我国经济社会可持续发展的重要条件，也是“缓解和缩小地区差距、城乡差距、贫富差距的重要保障”②。基本公共服务均等化的有效推进主要取决于两个方面的因素，一是国家的财政实力;二是公共服务的分工体制，也即“明确划分各级政府公共服务的职责范围，是建立公共服务体系的首要前提和基础”③。就国家财政实力来说，由于财政收入连年增长，目前我国的公共财政收入已经达到11.7万亿元④，已经具备将更多的财政收入投向公共服务领域的经济实力，基本公共服务均等化显然已经有着坚实的物质基础。再看基本公共服务的分工体制。众多学者以为，制约我国基本公共服务均等化的原因固然有区域经济发展水平、城乡分割的二元制度结构、财政体制、政府职能定位等因素的影响，但最主要的原因则是合理长效的公共服务分工体制未能有效建立，“政府间事权与财权的不对称是基本公共服务均等化面临制度障碍的首要表现”⑤。一般来说，公共服务分工体制是指按照公共产品属性的不同，在各级政府间科学、合理分配公共服务事权的制度安排。世界各国公共服务分工体制的安排既有共性的规律，如中央政府与地方政府在公共服务分工上要遵循按公共服务受益范围划分公共服务职责，以及事权与财权相适应等规则，同时，由于各国历史传统、政治体制、国家结构以及经济发展水平等个性因素的影响，公共服务分工体制也会呈现其国情特色。比较典型的是在公共服务的事权配置上，“以美国、德国为代表的联邦制国家在政府间事权配置上采取分权方式，即将剩余权划归级次较低政府的事权配置方式;而以英国、日本包括中国在内的单一制国家在政府间事权的配置上则采取授权方式，即将剩余权力划归上级政府的事权配置方式”⑥。当然，即使同属联邦制国家或单一制国家，公共服务分工体制也不尽相同，如我国与日本同属单一制国家，但由于中国政府的纵向层级多于日本政府的纵向层级，因而两国在公共服务职责的划分与监管上也存在着区别。就公共服务分工体制的政府间关系来说，中央政府与地方各级政府的关系是核心内容，无论是联邦制国家还是单一制国家，中央政府与地方政府在公共服务事权上的分工是公共服务分工体制最基本的内容，即使横向地方政府之间公共服务事权的分工也须经过中央政府的统筹与协调。可见，有关公共服务分工体制理性建构的理论研究与实践运作必然要密切联系中央与地方关系的分析框架。

二、公共服务分工体制建构及运行取决于中央与地方关系的良性互动

公共服务分工体制的基本内涵在于通过中央与地方政府公共服务事权和财权的划分及在此基础上的制度性安排，为公共服务的供给建立一套科学、规范的运行机制。就一国公共服务分工体制所赖以建立与运行的政治前提来说，中央与地方的关系是最为关键的因素，中央与地方关系的现实状态及其为适应经济社会发展变迁而进行的调整直接决定着公共服务分工体制的建构及运行。综观世界各国中央与地方关系的发展，无论是单一制国家还是联邦制国家，都存在着为实现国家治理目标而调整中央与地方关系的现实需要，尤其是多极政府体制下各级政府公共服务职责权限的划分，则直接与中央、地方政府的职责分工改革有着密切的关联。如法国中央政府在历史上一直以高度集权闻名于世，为了克服中央与地方在公共服务职责分工上存在的问题，“第二次世界大战后，法国政府数次进行分权改革，在合理划分中央政府与地方政府的职责权限，充分发挥地方积极性等方面进行了许多积极的改革与探索，取得了明显的成效，使法国在维护单一制国家结构的前提下，逐步向分权管理方向发展，改善了中央与地方的关系，并完善了国家对地方的监督机制”⑦。“英国1972年的《地方政府改革法》，法国政府1982年的《权力下放法》和1992年的《地方行政指导法》，日本1995年的《地方分权法》，都涉及政府间公共服务职责的调整。”⑧上述西方国家关于政府权力下放以及地方政府改革的调整和法制建设实质上都是中央与地方关系的调整和改革，目标是为了更好地体现政府间公共服务分工效率以及事权与财权相适应的原则，从而推进公共服务分工体制有效回应社会公众公共服务需求的增长和变化。

透视建国以来我国中央与地方关系的发展历程，同样可以发现在经济社会发展的不同阶段，公共服务分工体制的建构及运行与中央地方关系的变迁息息相关。建国后至十一届三中全会前，由于我国实行的是高度集中的计划经济体制，并不存在市场制度意义上的中央与地方在公共服务方面的分工问题，尽管在此期间，中央政府对地方政府围绕着政府经济管理权限，有过放权和收权的多次反复，但中央集权始终是这一时期中央与地方关系的主线，在以“教育、医疗、社会保障”为主要内容的公共服务提供方面，“中国建立起了一个相对简单、平均主义和国家包办的公共服务体系”⑨。这一时期的基本公共服务水平总体比较低，但相对比较平等，因而基本公共服务问题以及在此意义上的中央与地方关系，在计划经济体制背景下并没有成为当时经济社会发展中的主要问题或矛盾。十一届三中全会开启的市场化制度改革使得围绕经济体制改革而展开的政府职能转变成了我国政治体制改革的核心问题，中央政府通过向市场、社会和地方政府的分权努力，一方面促进了地方政府发展地方经济的积极性与市场经济基础设施的建设，另一方面随着市场化改革的深入，中央与地方关系基础上的公共服务分工问题也日益凸显。具体地表现为：从1978年至1994年分税制实施之前，由于中央实行了以简政放权为核心内容的中央与地方利益关系调整，放权让利改革战略和“分灶吃饭”的财政体制等一系列较为充分考虑地方政府利益的制度和做法，大大激发和增强了地方政府的经济活力和地方政府管理的自觉性，使得地方政府的财力日益增大，但中央政府的财政汲取的能力受到了严重损害，“‘七五’期间(1986-1960)，中央政府的财政收入约占全部财政收入的40%左右，而地方政府占60%”⑩。中央财政汲取能力的走弱，不可避免地影响了中央政府以财政实力为基础的全国范围内公共服务的提供，也直接制约了中央政府自身职责范围内诸如义务教育、公共卫生等公共服务提供的能力，特别是中央政府无法熨平由于区域发展水平差距所引致的基本公共服务供给的区域性差距。为了增强中央的财政实力以及公共服务的供给与调控能力，中央政府在1994年推动了旨在增强中央财政实力的分税制改革，分税制改革从制度层面上进一步明确了中央和地方的事权，并在此基础上进行了以国税和地税划分为核心内容的财权划分。中央政府依靠分税制改革牢牢控制了财权并掌控了国家的经济命脉，分税制改革在削弱地方政府财政实力的同时，并没有使地方政府承担的公共服务事项有所减少，反而有所增多，“地方政府除了要努力提供与发展像地方基础设施、教育、科技、卫生等方面的公共物品与公共服务外，还要努力发展地方经济，提高人民生活水平”⑩，甚至“还要承担着来自中央的各项任务，地方政府事实上担负着远远超过法定事权范围的行政社会职能”⑩。地方政府的财权与事权的严重不对称，致使地方政府背上了沉重的财政负担，为了应对财政困境，“土地财政和债务性融资成为地方财政的普遍模式”。其后果一是由于财政拮据，地方政府提供的基本公共服务无法满足社会公众日益增长的公共服务需求，二是无法使地方政府实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转型，在实践中表现为各地方政府过多的专注于经济总量的增长，却忽视了与民生直接相关的公共服务的提供。很显然，1994年分税制改革固然增强了中央财政的实力与宏观调控能力，但地方政府事权与财权的严重不对称加剧了地方政府在公共服务提供上的财政负担也是一个不争的事实。近些年来，针对我国公共服务需求的快速增长与公共服务不到位或缺失的现实矛盾，学界与实际部门都认识到：为了推进地方政府职能理性归位于公共服务的提供，必须把改革和规范现行中央与地方关系，进一步完善公共服务分工体制作为未来行政管理体制改革的重要任务。当然，未来我国公共服务分工体制的改革与完善应该“从现代性制度建构的视角进入，才能可能提出建设性的解决方案”⑩，就中央与地方关系的世界性经验来说，中央与地方公共服务职责的科学划分、中央与地方事权与财权的相匹配、中央与地方关系的法制化和规范化等内容，理应成为研究与解决我国公共服务分工体制的基本内容。

三、现阶段制约我国现代公共服务分工体制建构的主要障碍

为了推进全社会基本公共服务均等化的实现，以及在此基础上经济社会的协调发展，未来中央政府应与地方政府一道，在理性反思现行公共服务分工体制存在问题的基础上，把建构符合市场经济一般发展规律的现代公共服务分工体制作为我国行政管理体制改革的一个重要目标。这里所讲的现代公共服务分工体制的基本内容应该包括：法律基础上中央与地方公共服务职责的明晰划分，基于事权划分的中央与地方财权的制度性分配，科学规范、制度化的转移支付制度，以中央对地方进行公共服务问责为主要特征的公共服务评价指标体系的建立等方面的内容。当然，在研究如何建立现代公共服务分工体制之前，厘清现阶段制约我国现代公共服务分工体制的主要障碍是一个非常迫切的任务，因为只有找到问题的症结所在，有关现代公共服务分工体制的理论研究与实践操作才会更加理性与科学。