赵子建 宋世明：实施大部门制的五大认识误区

[摘要]在当前关于实施大部门制的各种讨论当中，对实施大部门制的本质、根本目的、实施路径等基本问题的认识主要存在五大误区。本文针对这些误区在分析批判的基础上提出：实施大部门制的本质是政府组织架构调整与运行机制再造的统一；推进服务型政府建设是实施大部门制的根本目的；转变政府职能与实施大部门制是双向制约、双向推动的关系；实施大部门制的推进方式必须是顶层设计与摸着石头过河相结合；中外实施大部门制有共性，但中国实施大部门制也有其独特个性。

[关键词]大部门制；政府职能；服务型政府；顶层设计

“积极稳妥实施大部门制”，是十八届三中全会的重要部署，是中国行政管理体制改革的重要内容，是建立服务型政府的组织支撑，是优化政府部门职责体系的必要条件。加强政府社会管理与公共服务部门，强化政府社会治理与公共服务职能；集中和整合公共资源，提高政府工作效能；弱化部门职责交叉，理顺部门职责关系；弱化权责脱节，解决过度集中与过度分散并存问题，是实施大部门制的四大基本目标。为积极稳妥实施大部门制，当前有必要澄清以下五大认识误区。

误区之一：实施大部门制就是相对集中政府职能，合并政府部门

在实施大部门制的本质方面，有观点认为，“实施大部门制就是相对集中政府职能，合并政府部门”。[1]这种认识是典型的把现象当本质，把途径当目的。相对集中政府职能和合并政府部门是实施大部门制的主要途径与外在表现，但实施大部门制并不仅仅是集中几项职能，合并几个部门，它有更深刻的内涵。从本质上讲，实施大部门制是政府组织架构调整与运行机制再造的统一。

第一，所谓大部门制，本质上是“体”与“制”的统一。“体”是指由核心化的决策中枢及其办事机构、综合化的组成部门、专门化的执行机构三个要素共同形成的组织架构。决策中枢重在实现对政府决策的领导权。综合化的组成部门重在以较少的组织机构覆盖政府基本职能。执行机构的专门化重在提高执行效能。“制”则是指决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。因此，从本质上讲，实施大部门制应该是政府组织架构调整与运行机制再造的统一。[2]仅仅从职能整合与合并政府部门的角度来认识实施大部门制，对于实施大部门制，还基本没有破题。

第二，“相对集中政府职能，合并政府部门”以及“把相同或相似职能交给一个部门来管理”也不是实施大部门制的本质特征。到底什么是“相同、相似的职能”，目前并无统一的法律界定。根据公共行政学的基本原理，同质性职能的合并有合理性，异质性职能的合并则失去合理性。如，环保职能就必须与产业发展职能相分离。但实践上也很难做到将同质性的职能全部合并，如，几乎没有一个国家把涉及交通运输领域的所有管理职能都交给一个部门。把涉及交通运输管理的决策权(包括行业规划、标准制定、公共政策制定等)交给一个部门来管理，却是通行做法。因此，“相对集中政府职能”，“把相同或相似职能交给一个部门来管理”，其实质应该是，把“相同或相似的行业决策权交给一个部门来管理”。

第三，实践中也难以找到判断部门“大”“小”的客观标准。任何事物都是相比较而存在，“大”的存在一定有“小”作为参照。对于政府部门到底是“大”还是“小”，是一个永远无法回答的问题，因为现实中根本无法确定部门“大”与“小”的界定边界，根本找不到政府部门最终要合并到多大才能达到合并的终点。大部门制中的“大”，其实质应该是有效支撑经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设的政府功能的强大。由此观之，部门的合并整合，不是为了组建多少大部门，而是通过组织单元的调整，实现政府组织结构与运行机制的优化，更好地为建设服务型政府提供组织支撑。

误区之二：实施大部门制的根本目的是为了减少多头管理，整合分散资源

关于实施大部门制的根本目的，有观点认为，“实施大部门制就是为了减少多头管理，整合分散资源。”[3]减少多头管理、整合分散资源，是实施大部门制的功能性目标定位，是针对职能分散的行政弊端而设定的改革目标。从功能的角度来界定实施大部门制的根本目的，表面上看正确，但其最大的问题就是就事论事，把阶段性目标看成根本目的，用单纯的功能定位来取代实施大部门制的价值定位。从价值定位来看，推进服务型政府建设才是实施大部门制根本目的之所在。

第一，实施大部门制，是建设服务型政府的一个基本前提，是优化公共服务的一个必要条件。脱离了服务型政府建设，实施大部门制就失去了应有的价值。为什么推进服务型政府建设成为实施大部门制的根本目的？这要从实施大部门体制的内在推动力来分析。概而言之，政治需求、社会需求、经济需求、管理需求是推动实施大部门制的四种内在需求。从世界各国实施大部门体制的一般规律来看，政治需求优先于社会需求，社会需求优先于管理需求，管理需求优先于经济发展的需求。就中国现阶段的国情而言，建设服务型政府既是政治需求，又是社会需求，是政治需求与社会需求的高度统一。组织结构及其组织部门的调整必须以真实的社会需求为支撑。2013年3月，中央决定将分散在工商、质检等部门的食品药品监管职能和机构进行整合，组建统一的食品药品监管机构，着力解决过去监管中存在的多头管理、分工交叉、职责不清的问题。这既是为满足化解当前公众对食品安全现状担忧和不满的社会需求，也是为满足解决政府食品安全监管体制机制不顺以及政府监管能力滞后的政治需求。再如，我国1987年就进行过整合各交通部门建立运输部的设计，后来基于两起重大的安全事故(即1988年1月18日重庆坠机、同年1月24日昆明开往上海的80次特快列车颠覆)而终止了继续探索。1993年全年共发生飞行安全事故8起，劫机去台事件11起，甚至出现一天两起劫机事件，形势十分严峻。为了应对加强安全管理的紧急需求，1993年底，国务院决定中国民用航空局改称中国民用航空总局，属国务院直属机构，机构规格由副部级调整为正部级。

第二，建设服务型政府也对实施大部门制提出明确要求。首先，应按照建设服务型政府的要求，根据社会需求强度优先在社会管理与公共服务领域实施大部门制。其次，应选择稳步实施大部门制的突破口。凡是同时符合以下四个标准的，应作为下一步实施大部门制的突破口：一是部门职责交叉有目共睹；二是职责交叉带来的问题已经获得共识；三是所涉及的管理和服务对象特别广泛；四是通过现行协调机制确实解决不了既定问题。因此，要对职能相近、管理分散的机构进行合并；要对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调的机构进行合并调整。同时，要对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设。

误区之三：政府职能转变程度对实施大部门制具有单向制约、推动作用

就实施大部门制的依托条件而言，转变政府职能的确是实施大部门制的必要条件。因此，有观点认为，政府职能转变对实施大部门制具有单向制约作用。[4]这种观点只看到了政府职能转变与实施大部门制之间关系的一面，却忽视了另一面，即实施大部门制对政府职能转变也具有反向制约作用，二者是双向制约的关系。

第一，实施大部门制与转变政府职能是双向制约、双向推动的关系。一个无所不包的政府，很难建立现代意义上的大部门制。党的十八大报告中指出，我们应“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”，“深化行政制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”。这是不是意味着我们要等到政府职能转变到一定程度才能实施大部门体制呢？是不是政府职能转变对实施大部门制只具有单向的制约作用？回答是否定的。转变政府职能是实施大部门制的条件，但实施大部门制也可以是推动政府职能转变的一条途径。部门减少了，自然会对政府职能转变形成倒逼压力，会迫使政府把不该管、管不了、管不好的事项转移或下放出去，否则政府会不堪重负。

第二，“水平减量”、“垂直减量”是大部门制这种政府组织结构存在的基本前提。相对较少的政府组织部门覆盖政府基本职能，这是大部门制的核心特征。即人们通常所说的“少机构、宽职能”。政府组成部门综合化设置必然带来政府组成部门的宽职能。但“宽职能”绝不意味着包揽全部相关职能。“少机构，宽职能”，最终取决于政府职能的“水平减量”与“垂直减量”。[5]“水平减量”即政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，是政府组成部门综合设置的前提，也是政府组成部门保持“宽职能”状态的必要条件。综合化的政府组成部门主要从事抽象行政行为，重在统一重大的规划制定、政策制定、行业标准制定、重大资金项目分配、监督检查、协助立法机关立法、协助政府进行重大政策制定、统合相关公共资源等，目的是提供优质公共服务，满足社会公共需求。“垂直减量”，即简政放权，是政府内部政策制定部门与实施部门之间的分离、分权。日本2001年1月6日将原来的1府(办公厅)22省(部、委)整合为1府11省(部、委)(后来增至12个)，一揽子完成了实施大部门制。其实，这种大部门制与放松经济规制(中国习惯称为行政审批制度改革)、地方分权这些(“行政职能的减量”)措施是同步部署的，并以实施大部门制来促进政府职能转变。

就2009-2013年我国广东省实施大部门制先行试点的实践来看，实施大部门制也同样推进了政府职能转变。无所不包的大部门是不堪重负的大部门，是难以承受责任追究的大部门，是人民群众不满意的大部门。因此，深化行政审批制度改革，继续推进简政放权，是部门整合之后的必然选择。凡是企业能够自主决定、自担风险、自行调节、自律管理的事项，坚决取消行政审批；凡是社会组织能够承担的事项，坚决转移给社会组织；凡是下级政府能够管理的事务和提供的服务，坚决下放给下级政府。同时严格规范审批权力，实现审批公开透明、合法合规和方便顾客。

第三，实施大部门制甚至还可以实现组织重构与职能转变的有机统一。政府部门是政府职能的具体载体，职能载体的改革与职能转变是可以同步进行的，此时，职能载体的改革就是职能转变本身。2008年，新成立的交通运输部并没有纳入铁道部，就是因为铁道部多数资产尚属政企合一体制，体制改革尚在进行中。2013年国务院实行铁路政企分开，撤销铁道部，把拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，同时组建铁路总公司，承担铁道部的企业职责。就继续完善交通运输大部门制的实践来看，此次改革实现了铁道部门的机构重组与职能转变合二为一，一步到位。实施大部门制成为职能载体的重构与职能转变的统一。

误区之四：实施大部门制的推进方式必须是“自上而下”

就实施大部门制的推进方式而言，存在的认识误区是，实施大部门制的推进方式必须是“自上而下”。[6]其基本立论依据是，“下动上不动，越改越被动”。在实施大部门制方面试图率先突破的地方政府，普遍遭遇上级或明或暗干扰地方大部门制实施问题，普遍遇到“疲于应付”上级部门的问题，普遍感觉孤军深入、孤立无援。应该说，这些问题是客观存在的，应充分关注。但不能因此把“自上而下”与“自下而上”两者绝对对立起来。否则，就会出现上级等下级创造经验、下级等上级部署的改革僵局。中国实施大部门制的推进方式必须是顶层设计与摸着石头过河相结合。

第一，加强顶层设计与摸着石头过河相结合，是中国实施大部制的现实选择。