乔德福：“一把手”特权治理困局及其破解路径

摘要："绝对的权力必然导致绝对的腐败。"目前，一把手权力高度集中，权力配置不科学，权力行使得不到有效的制约和监督；一把手特权法律界定不清，惩罚不严，滋生蔓延趋势严重。因此，必须改革一把手权力过分集中体制，"把权力关进制度的笼子里"，加强权力运行的制约和监督，才能有效地治理一把手特权滋生蔓延，防止特权衍生为腐败。

关键词：一把手；特权治理；机制创新

特权是权力的脱轨，是腐败的制度根源；腐败是权力的蜕变，是特权的非法延伸。一把手在一个地区、一个部门、一个单位处于主导、指挥、督导的核心地位，具有诸如工作决策权、项目审批权、下属奖赏权、惩罚权、公物享用权、工作干预权、人事权、财务签字权等独特的至高无上的工作职权，直接掌控着人、财、物大权，这些权力高度集中。一把手操纵公共政策和制度制定，左右地方经济社会建设和单位事业发展，对干部作风的影响更大。一旦一把手特殊化，就可能带动地区和单位党政班子形成"集体特权"，甚至带动地区和单位腐败现象滋生蔓延。习近平总书记在中共十八届中纪委二次全会上讲话强调："反腐倡廉建设，必须反对特权思想、特权现象。"十八届三中全会决定特别提出："坚决反对特权思想和作风。"因此，研究一把手特权治理体制机制创新和制度保障是当前党风廉政建设和反腐倡廉建设十分重要而紧迫的重要课题。

一、"一把手"特权现象透视

１．职务消费无度化。一把手职务消费名目繁多：手机、家庭固定电话及话费、差旅费、公车费、交往礼品费、招待费、参观考察费、会务费等数额越来越大，有的配有豪华轿车、越野车、商务车等多辆公务车；有的一年职务消费少则几十万，多则上百万，甚至几百万，职务消费演变成"不落腰包的腐败"，不当职务消费像一个"黑洞"吞噬着国家财富。如中石化原董事长陈同海日均挥霍公款４万元。

２．权力拉帮结族化。在干部提拔、人事安排、工程项目等众多政治、经济和社会领域，部门与部门、单位与单位甚至地区与地区之间的"一把手"就像"认亲结族"一样，形成不同权力相互利用、相互交换、彼此关照的权力"抱团"、利益"拉帮"和"结圈织网"，使公共权力在少数人手中长期把持私用。

３．代际世袭继承化。"一把手"通过政治资本与经济资本、文化资本、社会资本的相互转化与交换，将权力私有化、家族化，一人得道，鸡犬升天，特权福荫子女亲友，使其在教育、就业、经商、从政任职和升迁、升学留学等多方面都享有更多的机会和优势，甚至对违法犯罪者进行荫庇。近年所谓的"官二代"、"火箭提拔"、"萝卜招聘"、官场"潜规则"甚嚣尘上就是最好的证明。云南原省长李嘉廷的儿子李勃说："身在侯门，不当革命接班人就当商人。"因此，李勃经常携巨额银行贷款投向最赚钱的行业。

４．现象泛滥普遍化。早在１９８０年，邓小平就已经认识到特权的严重性。他深刻地指出，反对特殊化，"这是一场严肃的斗争。特殊化不只是部分高级干部，各级都有，各个部门都有"［１］２６０。一把手特权现象广泛涉及党政、司法、教育、卫生等领域；从省部级到村级一把手特权滋生蔓延；医疗待遇特权化、交通通行特权化、教育学术特权化等工作生活特权多方面涉及。

５．趋向经济利益化。马克思说："特权都是以私有财产的形式表现出来。"［２］一把手特权突出表现在职务消费无度化、待遇终身制化、住房高档化，加剧了社会资源分配不公平。山西一个省级退休领导干部一次住院医疗费达３００万元［３］。这种特权也普遍惠及干部家属，形成"一人当官，全家享受，全族沾光"的现象。

６．表现形式隐性化。一把手采取一些迂回战术，给特权披上合法面纱，把公款用于旅游、吃喝或支付个人生活乃至健身、按摩等费用，在医疗、住房、用车等方面享受额外照顾，并且仅限于"内部人"知晓，巧妙地避免公众监督。

７．手段类型多样化。高高在上摆"老爷"作风的官僚型特权；搞权钱交易、权权交易、权色交易的交易型特权；利用干部人事权搞特权安插提拔亲戚、买官卖官，利用工程项目决策权、政务审批权、财物支配权、设备采购决定权、权力影响力贪污受贿谋私型特权；吃喝玩乐高档化的享乐型特权；滥用权力、打击报复、弄虚作假的滥权型特权；唯我独尊、独揽大权的独尊型特权；以言代法、以权压法、权大于法、徇私枉法的枉法型特权；习惯于下属称呼自己为老板，搞家长制作风的老板型特权；等等。老百姓说"一批工程上马，就会有一批干部下马"，"一批管理办法出台，就会有一批干部发财"。

８．工作决策独断化。"一言堂"色彩浓厚，一把手独揽大权、一个人说了算；有的抵制或压制不同意见，容不得别人批评，"三重一大"事项不经过集体研究，或虽经集体研究，但在意见有严重分歧时搞一把手拍板，个人说了算；有的决策脱离实际，凭"长官意志"盲目搞政绩工程、形象工程；有的违规干预插手工程项目承发包、土地使用权出让、政府采购、房地产开发经营、矿产资源开发利用等，"家长制"作风严重，独断专行。

９．社会生活潜规则化。在一些地方和单位，一把手特权思想和作风已成常态，一些干部群众已司空见惯、熟视无睹，有的地方单位呈现集体无语麻木状态，甚至习非成是，演化为"潜规则"，毫无隐讳。工作"只唯上不唯下"，"不认组织认一把手"；执行政策中"上有政策，下有对策"，关键看一把手决策。一些一把手不知不觉被特权，心安理得享特权，约定俗成有特权，假装糊涂用特权，肆无忌惮耍特权。

１０．职务待遇终身化。一是一把手职务无期，一些地方的一把手无限制地转换一把手岗位，在一地任期满了可转到另一地继续任一把手，在地方任期满了可到上一级机关部门任一把手。二是领导干部待遇终身制。一把手领导职务上退下来，原来任职时的级别工资待遇、福利、保健、医疗、交通、住房等多方面待遇基本不变，被群众称为一朝为官，终身享受。

二、"一把手"特权治理困局根源探究

１．体制改革不到位 权力过分集中

（１）集权体制是特权的总根源。早在１９８０年８月，邓小平在中央政治局扩大会议上强调指出："权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。"［１］３２８－３２９目前实行的一把手负责制极易导致工作决策权、工程项目审批权、人事权、财务签字权等工作权力高度集中于一体，一把手绝对地掌握着一个地区和单位的政治、经济、社会生活的稀缺资源和机会，甚至掌握着下级和下属人员的"生杀予夺"大权。同时，现有的行政权力运行模式是纵向发展模式，权力过多地集中于上级部门。（２）干部选拔授权机制缺陷，导致用人一句话。虽然实行了常委会或全委会的"票决制"，但实际上有的形式走"程序"，一把手说了算；有的表面上走正常程序，实际上搞暗箱操作；有的一把手决定好人选，组织部门配合走所谓的民主程序。（３）权力配置不科学。一些制度规定不具体、自由裁量权过大，权力运行流程不规范，使公共权力与特殊权力界限不清，相互交叉混淆。（４）权力运行不透明。权力公开运行缺乏规范化制度化，党务、政务、财务不透明，大多暗箱操作，封闭运行；信息公开不具体不规范，缺乏制度化规范化科学化的公开机制。

２．法律制度不完善特权界定不清

（１）法律不健全。一些重要领域和关键环节还存在法律空白。如１９９５年５月２５日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》尚属于部门规章性质，其立法缺乏权威性、独立性和应有的刚性。（２）规定不具体。法规制度原则性多，可操作性少；单一制度多，配套制度少；正面规定多，处罚措施少；规范对象泛指多，针对一把手的少。如《机关事务管理条例》规定县以上政府应当将"三公经费"纳入预算管理，并定期监督；但如何公布、公布哪些具体事项等不具体。各级各地职务消费有关制度规定消费范围不清、标准不明。只吃不带上级不怪，只花不拿上级不查，这就造成许多一把手职务消费随意性大，有关部门查处难。（３）法律界定不清。特权游离于法律制度之外，特权范围、内容界定缺乏具体的定性量纪标准，法律界定难，取证难，惩罚难。如不同级别官员有着不同档次的待遇政策，而一把手常借用民主集中制之名行使特权；搞特权的得远远大于失，致使其心存侥幸，认为只要不得罪人，做得隐秘，不太过分，就不会有事。

３．权力制约不到位 权力监督乏力

（１）党内监督体制改革不到位。党员的民主监督权利缺乏硬性具体规范的制度保障，党的代表大会制度不健全，纪委双重领导体制弱化其对一把手独立监督职能。（２）民主监督制度体系不健全，系统性、可操作性不强。（３）自上而下监督模式整体效能弱化，监督力量整合不足。由于"一把手"在地方单位处于核心地位，权力高度集中，尽管我国现行的法律法规、党纪党规、行政条例对监督都做出了许多规定，但在执行过程中往往取决于一把手的监督执行力，人治大于法治、落实流于形式、监督处于弱势等现象尤为普遍。监督整体效能不足，专门机构监督力量有限，上级监督鞭长莫及，同级监督难以开展，媒体舆论监督不规范，群众监督不足，法律监督滞后。据中国社会科学院调查："７５．８％的受访者认为，对党政'一把手'及其权力运行缺乏有效监督。"［４］

４．特权惩罚不严格 违法成本较低

（１）地方纪检监察等反腐败机构缺乏权威性，受控于党政一把手。（２）特权立案查案几率极低。政治经济社会生活中人情、权力、金钱、家族等关系网密集，查处阻力大，压案拖案现象严重；群众反特权意识不强，不愿举报。（３）惩治特权乏力。执法不严，重罪轻判，缺乏应有的震慑力，一把手特权成本低。特权不是腐败，腐败一经查实，就是犯罪；特权则不然，它往往有制度保护，至少有潜规则保护，而且经常表现为集体行为。一些地方对特权现象过于宽容、迁就甚至放纵，治理缺乏力度，惩罚"失之于宽、失之于软"。

５．特权意识严重 助长特权歪风

（１）封建等级特权思想。邓小平指出："搞特权，这是封建主义残余影响尚未肃清的表现。"［１］３３２中国两千多年来以"官本位"为核心的封建主义士大夫文化等腐朽思想影响至深，"一人得道，鸡犬升天"，"王侯将相，封地荫子"。有的人认为当了官就可以做人上人，高人一等。（２）拜金主义思潮。在市场经济大潮中，"一切向钱看"、拜金主义思潮腐化了一些领导干部，把特权作为显地位、摆身份、谋利益、捞好处的象征。（３）人情社会文化。中国是个人情社会，讲究礼尚往来，办事首先想的是找人、找关系，而中国官场文化更是把这种价值观念、生存法则演绎到极致，权力很多时候变成了一些官员进行价值交换、获取利益的资本。

三、"一把手"特权破解路径创新

１．改革集权体制 压缩特权寻租空间

（１）建立分权体制。一是按照中央提出的"建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制"，实现从领导管理集权体制到领导管理分权体制的根本转变，形成科学有效的权力制约和协调机制。推进党内民主制度化规范化科学化，以健全的党内民主机制制约一把手的权力；建立以党代会为权力中心的党内领导体制，