俞可平：民主还是民粹――中国的民意政治

[摘要]民意政治的兴起，是近年来中国政治一个明显的特征。特别是随着博客、微博和微信等网络新媒体的兴起，“民意”正在深刻地影响政府的决策和中国政治的进程，并改变中国的政治生态。民意政治的兴起及其对政治过程影响的增大，是中国社会政治进步的表现，是中国走向成熟民主的一个必经环节。但是，中国目前的民意政治还存在着重大缺陷：一是过分偏重于决策环节，而忽视了授权环节；二是缺乏足够的法律保障；三是缺少足够的制度化公众参与渠道；四是带有明显的民粹主义印记，极端的平民化在相当程度上成为民意政治的合法性基础。这就需要领导层从战略高度来认识和看待民意政治的兴起，将它纳入政治发展的长远规划和政治改革的近期议程；进一步完善民意表达的相关法律制度，建立科学的利益表达和处理机制，扩大和增加公民有序参与的渠道，把民意表达和处理纳入法治化的轨道，让公民通过合法的渠道表达其诉求，从而防止和克服民意政治畸变为民粹主义、网络暴力和暴民政治。

民意对政府决策的影响日益加大，这是近年来中国政治一个明显的特征。特别是随着博客、微博和微信等网络新媒体的兴起，民意正在深刻地影响中国政治的进程并改变中国的政治生态。过去几年中，许多在普通民众中影响广泛的政治事件直接是由民意引发的，如“贵州瓮安事件”、“厦门PX事件”、“四川什邡事件”、“重庆雷政富事件”、“江苏启东事件”、“甘肃陇南事件”、“浙江海宁事件”、“广东乌坎事件”等；一些违法官员在民意的要求下受到了法律的惩罚，如前发改委副主任刘铁男等；一些政府的重大决策也迫于民意而发生重大改变，如“四川什邡事件”直接导致了当地政府调整相关政策，原定的钼铜项目被迫停顿下来。

民意政治正在中国悄然兴起。“民意”再度成为中国政治的流行词汇，被视为中国民主政治的重大进步，“敬畏民意”也成为流行的政治口号。一些地方政府甚至正式将民意当作评价政府绩效和制订公共政策的基本依据，例如，江苏省江阴市的“幸福江阴”计画，试图用民意来倒逼政府的改革；浙江省湖州市的“民意导向警务”活动，则试图用民意来引导和评价员警服务。新一届中共领导层决定从2013年下半年开始在中共各级权力部门进行“群众路线教育活动”[1]，这既可以看作是中国新领导人对毛泽东开创的中共政治传统的自觉延续，也可以看作是在新的历史条件下对民意的再度重视。

然而，人们也不难发现，民意政治在中国也产生了另一种后果：民粹主义的兴起。汹涌的民意有时也变成一种“软暴力”，扭曲了正常的社会政治生活。特别是在网络上，不少带有明显偏激的言论形成“网络暴力”，压制社会的理性行为，干预独立的司法审判和正常的决策程式，侵犯包括官员在内的公民的合法个人权利。一些商人和政客甚至不惜动用金钱和权力，雇佣“水军”或“五毛”人员制造所谓的网络“民意”，以满足自己的私欲。

那么，中国的民意政治究竟拥有一种什么样的政治生态？民意影响政治的主要机制和重点领域是什么？民意的兴起对中国政治的发展又意味着什么？它究竟是民主政治的进步，还是民粹主义的泛滥？努力阐述并回答这些问题，正是本文的主要内容。

一、民意影响决策的主要机制

民意是政府制定公共政策的基本依据。在民主政治条件下，民意实际上是公共政策的主要合法性来源，几乎所有决策者都会声称自己的政策反映着广大公民的意愿和需求。中共在这方面表现尤其突出，“群众路线”被认为是中共取得政权的重要“法宝”之一，从某种意义上说，“群众路线”就是一种民意政治。中共历届领导人在总结经验时都反复强调，什么时候党与人民的联系紧密了，党的事业就会成功；什么时候党脱离人民了，其事业就会遭致失败。施行“改革开放”路线以后，邓小平再度运用了民意这个“法宝”。他提出了一个著名的观点：党的全部工作的出发点和落脚点，就是“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”、“人民答应不答应”[2]。然而，公共政策是否反映公众的需求和意愿，并不取决于决策者的愿望，更不取决于决策者的自我宣示，而首先取决于是否存在一套通畅地传递民意的表达机制和体现民意的决策机制。邓小平不仅提出了“人民满意”论，更重要的是他看到了要确保政府政策反映民意，关键在制度。他在改革开放初期就说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化。使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[3]他大力推动“党和国家的领导制度”的改革，特别重视决策民主化和科学化的制度建设。在邓小平的直接领导下，中共十三大首次提出了“决策民主化和科学化”的改革议题，着手建立一套真实反映民意的决策机制[4]。经过三十年来的摸索，逐渐形成了“中国特色”的民意影响决策的特殊机制，主要是影响决策的民意表达渠道和处理机制。它们包括：“两会”、“内参”、“政治教育活动”、“信访”、“听证会”、“恳谈会”和“网络问政”等。其中，有些机制在过去就以某种形式存在，但现在具有了新的内容和新的作用；而有些则完全是这些年中形成的，从内容到形式都是过去所没有的。

――“两会”是目前中国最重要的制度化民意表达机制。“两会”是一年一度的各级“人民代表大会”和“政治协商会议”的简称，也是中国法律规定的基本政治制度。“两会”制度从1949年中共建政后不久形成，其中“政治协商会议”（简称“政协”）早于“人民代表大会”（简称“人大”）。第一届“中国人民政治协商会议”于1949年9月21日召开，而第一届全国人民代表大会于1954年9月15日召开。但在20世纪80年代之前，“两会”自身的活动并不正常，经常被各种政治运动中断，在“文化大革命”期间几乎陷于停顿状态。改革开放之前，即使召开“两会”，其重点也不在表达民意上，而是在完成党和政府交付的“法定程式”，它们也因此被戏称为“花瓶”。20世纪80年代之后，这种状况开始发生重大变化。首先是“两会”开始常规化和制度化，“两会”各有自己的年度例会。其中，人民代表大会从中央到省、市、县、区、乡镇均召开年会，而政治协商会议则只在县市级以上才召开年会。其次，除了完成党和政府交付的法定程式外，“两会”开始日益重视民意的收集和表达。人大代表和政协委员在参加“两会”前，通常会想方设法征求自己所在地区或行业的公众意见，在此基础上形成各种“议案”、“提案”。这些“议案”、“提案”分别经由人大和政协的“提案委员会”审核后，直接提交给政府责任部门，政府责任部门在收到这些“议案”、“提案”后必须就如何处理这些“议案”、“提案”作出回应。每当各级“两会”召开前夕，各级人大代表和政协委员会设法听取民众的意见，然后形成各种各样的“议案”、“提案”，已经成为公众民意影响政府决策最重要的制度性渠道。据统计，从2000―2010年间，“两会”提案和议案数量超过了10万件[5]。近年来，许多网民还通过微博向“两会”代表和委员提出各种建议，出现了所谓的“微博问政”。“两会”的年度例会，也因此成为社会关注度最高的政治事件，是中国政治的一道风景线。

――“内参”是中共内部民情上达的重要政治信息渠道和决策依据。中共执政后，为使各级权力机关了解民情、作出正确决策，逐渐建立了一整套十分完备的内部政治信息传播机制。五花八门的“内参”，不同于向上级权力机关汇报和请示工作的“报告”，其主要内容是反映存在的问题、民众的意见，以及报送者处理相关问题的建议。“内参”所载内容多半是不宜公开发布的政治信息，包括负面的政治信息，如民众的抱怨等，因此，许多“内参”都被列入保密范围，不得随意扩散。在过去，中共的“内参”体系主要由新华社、《人民日报》等官方媒体组成。尤其是新华社，至今仍维持着最为重要的高层决策所依据的“内参”体系，包括《参考要闻》、《国内动态清样》、《内部参考》、《内参选编》、《参考清样》等。20世纪90年代后，中共决策系统中的这一“内参”制度进一步发展，除了新华社、《人民日报》、《求是》等官方媒体拥有正式向中央决策层报送的数十种“内参”外，中央多数部委也各有其定期或不定期向中央决策层报送的行业性和部门性“内参”，一些重要智库如中央政策研究室、中央党校、中央编译局、国家行政学院、国务院发展研究中心、中国社会科学院等，都各有其多种“内参”直接报送中央决策层。一些地方政府近年来也开始建立自己的“内参”体系，作为地方党政机关了解当地民情和制定地方政策的重要依据。随着信息时代的到来，“内参”中反映民众意见和需求的内容日益增多，而决策者经常在重要的“内参”上就一些具体的问题作出“批示”，作为对民意的一种回应。

――“群众性政治活动”是脱胎于原先的政治运动的中共特有的民意收集机制。“从群众中来，到群众中去”；密切联系群众，广泛听取群众意见，是中共至今仍声称坚持的优良传统。中共在夺取政权和巩固政权时，屡屡通过群众性政治运动来进行广泛的政治动员，曾经获得极大的成功。1949年执政后，中共继续了这一政治传统，更加频繁地发起了一个又一个的政治运动，包括“土地改革”（1947―1952）、“镇压反革命”（1950―1953）、“三反五反”（1951）、“反右”（1957―1958）、“人民公社”（1958）、“大跃进”（1958―1960）、“社会主义教育”（1962―1966）、“四清”（1963―1966）、“文化大革命”（1966―1976）、“批林批孔”（1974―1975）、“批邓反击右倾翻案风”（1975―1977）等。但是，这些群众性政治运动的性质逐渐发生了重要变化。自“四清”开始，它们事实上已蜕变为阶级斗争或政治斗争的主要工具。历次政治运动，均造成了难以计数的冤假错案。改革开放以后，中共吸取过去群众运动的教训，力图在恢复其作为联系群众纽带的同时，避免大规模的政治斗争，声势浩大的“群众运动”因此而成为“群众性教育活动”。从20世纪90年代开始，历届新任中共领袖都发起过多次这样的群众性教育活动，从“三讲”（即1996年中共十四届六中全会作出决定，对县处级以上领导干部进行一次以“讲学习、讲政治、讲正气”为主要内容的党性党风教育，为期三年）、“保先”（即2004年中共中央决定在全党开展以实践“三个代表”重要思想为主要内容的“保持共产党员先进性”教育活动，为期一年半），到“科发”（即2008年中共中央决定在全党分批开展深入学习实践“科学发展观”活动，为期一年半）、“创先争优”（即2010年中共中央决定在党的基层组织和党员中深入开展“争先创优”活动，为期一年半至二年），再到2013年下半年启动的“群众路线教育活动”。这些“学习实践活动”或“教育实践活动”虽然不再像过去那样广泛发动群众搞“人人过关”，但仍然声势浩大。例如，“学习实践科学发展观活动”涉及了7，500多万党员和370多万个党组织[6]。所有这些“教育活动”，除了党员特别是党员领导干部的自我批评、自我教育外，另外一个重要内容就是在活动期间专门听取普通党员和其他民众的意见，然后根据这些意见提出具体的“整改措施”，并向本部门或本地区的民众作出“公开承诺”，在一定期限内完成这些“整改措施”，接受民众的监督。这些“整改措施”和“公开承诺”，实际上就是基于民意之上的决策[7]。

――“信访”（人民来信、来访的简称）是目前中国最普遍的民意表达机制。中国的信访制度也由来已久，早在1951年，当时的中央政府就颁布了《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。但那时信访制度的主要职能是接收各地群众给中央领导和中央领导部门的来信，这被当作中共联系群众的一种形式。改革开放以后，特别是20世纪90年代后，信访的职能发生了实质性变化，成为中国最重要的民意表达和收集制度之一。1995年，国务院正式颁布《信访条例》；2005年，