熊光清：中国的网络监督与腐败治理――基于公民参与的角度

[摘要] 网络监督是网络时代普通公民参与腐败治理的新形式，已经成为舆论监督或社会监督的重要形式。网络监督表现出明显的快捷方便、透明度高、安全性强、参与广泛等特征，能够在腐败治理中发挥重要作用。当前，网络监督与其他监督形式没有充分整合，应着力建设支撑网络监督的基础制度；网络信息并非都是真实可靠的，应加强对网络信息真实性的甄别工作；网络监督中会出现非理性行为，应加强对网民的教育和对网络舆论的引导工作。

[关键词] 网络监督；腐败治理；公民参与

一、网络监督：公民参与腐败治理的新形式

1．治理、腐败治理与公民参与

治理（governance）是相对于传统的统治（government）而言的。20世纪90年代以来，治理理论开始兴起，并得到了广泛的关注和认同。治理理论打破了政府是治理的唯一合法力量的传统观念，认为治理的主体不仅应包括政府机构，还应包括社会组织和普通公民。英国学者鲍勃・杰索普（Bob Jessop）认为：“尽管治理研究的理论基础更具多样性，在其早期的理论范式中也往往体现得并不充分，但是，一般来说，不同的治理方式都反映出市场―国家―社会三位一体的概念，这已成为研究现代社会的占主导地位的分析方式。”[1] 英国学者马克・怀特黑德（Mark Whitehead）认为：“治理可以理解为，作为一种凭借正式治理结构进行的治理过程，它不再主要集中于公共部门治理形式（议会、市政厅、公务员）的政治领域，而是不断吸纳从私人部门到公民社会的一系列利益关联者。”[2]

可以说，统治的主体是一元的，只有政党和政府机构；而治理的主体是多元的，包括政党、政府机构、社会组织或普通公民，以及其他可以参与治理过程的行为者。张康之认为：“在社会治理的意义上，如果说农业社会的统治型社会治理已经成为遥远的过去，工业社会的协作治理也正在失去历史价值，那么随着我们走进合作的社会，与合作社会相适应的将是一种合作治理模式。这是因为社会治理主体多元化而使合作治理获得了产生的条件，同样，也是因为合作治理作为一种新型的社会治理模式的生成而使社会主体呈现出多元化的发展趋势。”[3]这样，在治理过程中，政府机构、社会组织和普通公民都可以发挥重要的作用。更加应当明确的是，在统治过程中，统治者与被统治者表现出明显的上下级关系或者主动与被动的关系；而在治理过程中，治理主体与治理客体的地位是平等的，并且还可以互相转化。这样，治理理论为普通公民参与治理过程提供了理论支持。

从治理理论出发，腐败治理的主体也应当不限于政府或者其他公共机构，还应当发挥社会组织和普通公民的作用，实行多主体的治理。联合国大会2003 年10 月31 日通过的《联合国反腐败公约》序言中指出:“铭记预防和根除腐败是所有各国的责任，而且各国应当相互合作，同时应当有公共部门以外的个人和团体的支持和参与，例如民间社会、非政府组织和社区组织的支持和参与，只有这样，这方面的工作才能行之有效”[4]。这里就表现出通过多主体治理腐败的思路和理念。

腐败治理的核心是强调腐败治理主体与治理措施的多元化，它可以克服传统腐败治理中过于强调国家（在中国，则是过于强调中国共产党和中国政府）作用而形成的治理主体单一和成本过高的问题，从而将腐败治理奠基于社会发展的基础之上，有利于提高腐败治理的能力和效果。事实上，由于腐败在很大程度上是一种非常典型的社会现象，普通公民参与到对腐败的治理中，不仅可以有效发挥公民的监督作用，起到惩治、遏制和预防腐败的作用，而且可以提高公民对腐败问题危害性和严重性的认识，降低整个社会对腐败问题的容忍度，消除腐败文化滋生的土壤。

出于对中国制度变革和社会问题的关心，中国学者在西方治理理论出现后，就迅速将这一理论引入中国，并用于对中国问题的研究之中。[5]俞可平认为：“治理与统治既有相通之处，也有实质性的区别。两者的实质性区别之一在于，统治的主体只能是政府权力机关，而治理的主体可以是政府组织本身，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间的联合组织。统治的着眼点是政府自身，而治理的着眼点则是整个社会。”[6]

将治理理论的理念运用到中国反腐败实践中，形成腐败治理的新思路有着十分重要和积极的意义。近年来，腐败蔓延的势头有所遏制，但腐败问题仍然十分严重，已经成为当前中国最大的危险之一，必须采取有力的预防和惩治措施。对于中国的腐败治理而言，虽然中国共产党和中国政府无疑仍然要发挥最重要的作用，但是，中国共产党和中国政府明显不应是腐败治理的唯一力量，必须重视并发挥社会组织和普通公民的作用，从而增强腐败治理的力度，并不断消除腐败现象产生的社会环境，形成全民反腐的新局面。

2．中国网络监督的兴起与发展

20世纪90年代中期以来，互联网进入中国普通老百姓的日常生活之中，不仅对社会、经济、文化等许多领域产生了重要影响，而且也深刻影响着政治生活。随着互联网的扩展和网民数量的激增，互联网作为现代信息传播的主要方式，为普通公民参与腐败治理提供了重要途径和渠道。从发生学意义上看，网络监督的发生源于网络技术进步对政治生活的积极影响，以及普通公民对合法权益和政治正义的维护；从形态学的角度看，网络监督的类型可以分为揭露腐败问题、抨击腐败现象和预防腐败发生等形态；从过程论的角度看，网络监督的行动逻辑可能从虚拟空间走向现实空间，从话语行动走向实际行动，从而实现二者之间的良性互动。网络监督作为一股强大的监督力量，为中国的腐败治理开辟了新的通道，必定会在中国腐败治理过程中发挥重要作用。

自从普通公民可以在互联网中自由活动开始，网络作为一种对社会生活影响力强大的媒介就不断呈现其强大影响力，网络监督的作用日益彰显。作为一种新的监督方式，网络监督在发挥舆论监督和社会监督的作用方面具有其他监督方式不可比拟的优势，从而成为揭露、制止和预防腐败的有效方式。从孙志刚事件（2003年）、华南虎照事件（2007年）、南京“天价烟”事件（2008年）、浙江温州和江西新余“公务员公费出国旅游”事件（2008年）、浙江钱云会案（2010年）、西安药家鑫案（2010年）、陕西“表哥”事件（2012年）、范悦事件（2013年）、以及反复发酵的郭美美事件等等一系列案例中可以发现，数量庞大、无处不在的网民正在成为中国社会重要的监督力量，网络监督的作用正在不断强化。

中国共产党和中国政府也非常重视发挥网络监督在腐败治理中的作用。2010年12月，国务院新闻办发表《中国的反腐败和廉政建设》白皮书指出：“中国高度重视互联网在加强监督方面的积极作用，切实加强反腐倡廉舆情网络信息收集、研判和处置工作，完善举报网站法规制度建设，健全举报网站受理机制及线索运用和反馈制度，为公民利用网络行使监督权利提供便捷畅通的渠道。”[7]中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督。”[8]近年来，随着互联网的快速发展和广泛普及，作为一种反应快、影响大、参与面广的新兴监督方式，网络监督已经成为普通公民表达民意、维护权益、鞭挞腐败迅捷而有效的工具。

从中国社会运动的发展角度看，网络监督则是一场社会进步运动，它塑造着公共责任和公共道德，鞭挞着腐败问题和丑恶现象。有人将中国的网络监督比之为19世纪末20世纪初美国的“扒粪运动”。当时，美国一批记者和作家挖掘美国社会各个角落的阴暗面，从工厂到贫民窟、从童工到女工、从保险公司的欺诈行为到铁路公司的腐败管理，许多肮脏、悲惨和丑恶的社会现象被揭露出来。美国总统西奥多・罗斯福挖苦揭露这些问题的记者们，称他们为“扒粪者”(muckraker，意为搜集并揭发丑事的人，尤指新闻记者，直译为“扒粪者”)，而记者们欣然把这一称号接收下来，也自称“扒粪者”。“扒粪运动”激发了美国人的道德感和正义感，推动了美国社会的进步。当前，随着互联网在中国的迅速发展，许多中国网民正担当着“扒粪者”的角色，他们不断揭露中国社会的阴暗面和丑恶现象，使之曝晒于阳光之下，受到世人的强烈抨击和鄙弃。从长远看，这一行动也必然会推动中国社会的进步。

3．网络监督在腐败治理中的运用方式

第一，网络举报。网络举报是反腐败的重要方式。2001年，最高人民检察院开始建立网络举报平台，这是最早的官方网络举报平台。2005年12月，中央纪委、监察部首次公布了中央纪委信访室、监察部举报中心的网址，网络举报正式纳入了官方反腐渠道。2009年6月，最高人民检察院将举报网站进行了更新，因点击率过高，首日该网站一度陷入瘫痪。2009年10月，中央纪委、监察部统一开通中央纪委监察部举报网站，刚开通就收到了大量举报信息，其中有效举报的案件非常多。2013年4月，新华网、人民网、光明网、中国广播网等各大中央重点新闻网站，以及新浪、搜狐、腾讯、网易等主要商业网站，在显要位置推出“欢迎监督，如实举报”的“网络监督专区”。网民可以通过此类专区向中央纪委、监察部、中央组织部、最高人民检察院、最高人民法院等部门提供违法、违纪线索，进行举报。这样，中国已经形成了非常完善的网络举报系统，网络举报成为普通公民向纪检监察机关提供反腐线索的重要途径。

第二，网络曝光。网络曝光就是网友通过新闻跟帖、网络论坛、博客、微博、短信等形式“曝”、“晒”腐败分子的腐败行为。这种曝光往往能够引起纪检部门的注意，并使腐败分子受到惩治，从而达到反腐败的目的。近年来，网民们利用网络平台，曝光了不少腐败现象。在许多网站的论坛中，经常会出现被热炒的“黑幕”或“丑闻”。有些事件通过网络曝光，在社会上引起了很大的轰动。例如，邓玉娇案（2009年）、杭州飙车案（2009年）、罗彩霞事件（2009年）、山西省临猗县磕头门事件（2009年）、“我爸是李刚”事件（2010年）、重庆“不雅视频门”（2012-2013年）等等。网络曝光往往使腐败分子无处遁形，并频频扳倒贪官，这增强了更多网民反腐败的勇气和热情，使越来越多的网民以此方式与腐败分子进行斗争。

第三，网络舆论监督。互联网最大限度地扩大了监督者的来源，调动了监督者的积极性，并在网民与政府、网民与官员、网民与网民之间的沟通和交流过程中可以最大限度地体现公平、公开、平等和透明的原则。很多中国网民非常乐意在网上就公共事务发表意见、交流看法，这样，网络就成为汇聚中国网民意见和思想、形成公共舆论的重要阵地。在2003年以来的不少重要网络事件中，网络舆论都发挥了重要作用，并且特别可贵的是，在这些事件中，形成了网络世界与现实世界的良性互动局面。一些腐败问题被网友揭露后，愤怒的网民们毫不客气地对其进行严厉批判，甚至启动网络“人肉搜索”，将更详细的细节和问题公之于众，形成强大的网络舆论，从而迫使相关机构不得不认真并迅速处理这些问题。

二、网络监督在腐败治理中的主要特征

1．快捷方便

对于普通公民来说，传统的监督方式大多是相关受害人或知情人通过邮寄举报信件、拨打举报电话或上访等方式向相关职能部门检举揭发腐败问题。互联网打破了传统监督方式在时间和空间上的障碍，加强了政府与公民之间的联系，架起了两者之间联系和沟通的“快速通道”，为普通公民在反腐败过程中发挥作用提供了非常快捷方便的媒介。任何人只要拥有具备联网功能的通讯信息设备，就可以轻松通过网络与他人进行沟通交流，