张成福 边晓慧：超越集权与分权，走向府际协作治理

【内容提要】“集权、分权视角”是分析我国中央与地方关系的主流思路。随着治理环境的演变与公共事务的日益复杂，这种致力于权力结构优化、寻求权力平衡并以权威和控制为目标的分析范式日益显现其局限性和不足。超越集权与分权，转而关注中央与地方之间的互动过程、政策发展与治理绩效，构建中央与地方基于合权共享、责任共担与双向互动基础上的协作关系等成为分析我国中央与地方关系的新思路。构建中央与地方的协作关系，同时意味着从传统的以权威控制为特征的治理模式向协作治理模式的转型。

【关 键 词】中央与地方关系/集权/分权/协作

在人类几千年的文明史中，中央与地方的关系始终是自国家产生后被广为关注的核心问题。毛泽东在《论十大关系》中指出，处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。中央与地方关系的重要性无须赘言，它不仅从根本上关系着国家统一和社会稳定，更直接影响着一国的国家能力与治理绩效。

改革开放以来，以“放权让利”为核心的体制改革有效推动了经济发展和社会进步，“集权、分权视角”成为分析我国中央与地方关系的主流范式。尽管对于“集权、分权孰优孰劣，集权、分权孰多孰少”尚存在争议，但是，集权、分权视角下的“央地关系”改革的基本共识在于：充分发挥集权、分权的制度优势，同时，避免超越集权、分权的底线，并最终致力于权力结构的优化与平衡。

整体来看，集权、分权视角对于我国改革开放以来的央地关系发展与演变具有很强的解释效力。但是，随着社会、经济、政治、文化一体化的不断推进，当代公共议题与公共问题日益复杂，集权、分权视角的限度不断显现，仅仅拘泥于集权、分权来考察现代社会的央地关系不仅有失偏颇，而且无益于日益复杂的公共事务的有效治理。对于我国来说，超越集权与分权，寻求中央与地方关系的新思路成为进一步适应公共治理新环境，解决公共治理新问题的必然要求。

从全球视野来看，西方国家纵向府际关系改革为我国提供了有益的借鉴，超越集权与分权，更加关注中央与地方的合权共享、责任共担以及互动合作成为现代国家中央与地方关系发展的基本趋向。它突破了仅仅将央地关系视为一种权力分割的静态关系，强调了在权力共享与双向互动基础上的治理过程的构建及其实现。也正是从这个意义上看，超越传统的集权与分权思路，构建中央与地方的协作关系意味着新的治理模式的变革与重塑。

那么，集权、分权的限度在哪里？协作关系又如何超越权力视角？如何推动中央与地方协作治理模式的构建与实现？对这些问题的回答构成了本文关注的核心内容。

一、中央与地方的关系：集权、分权视角及其限度

权力关系是中央与地方关系的核心，集权、分权视角成为解析我国中央与地方关系的基本思路。在经济学领域，研究中央与地方关系的重点是财政分权，关注财政分权与经济发展的关系，如钱颖一等人（1996）从经济学视角研究了我国中央与地方的财政关系并将其定义为“市场维护型联邦主义”。在法学领域，则集中关注中央与地方权限的法制化和制度化，如张千帆（2010）认为“中央应将自己的权能限于必要的范围，按照效率原则对中央和地方的权限进行具体划分，并以基本法律的形式加以规定”。在政治学领域，学者们的研究重点包括集权与分权的功能、原则以及构建路径等，如王沪宁（1991）明确提出集分平衡应当成为我国中央与地方协同关系的基本原则。从权力的内容和结构而言，中央与地方的权力关系主要包括财政权、行政权和人事权关系，学者们进一步基于“权力视角”，探究这些权力运行背后的配置逻辑以及中央与地方的行为逻辑，产生了如“压力型体制”、“政治锦标赛”、“职责同构”、“条块分割”等描述我国中央与地方关系的生动表述。

从实践来看，“放权让利”被视为我国改革开放的核心举措，在经济、政治、文化等各个方面向市场放权，向社会放权，向地方政府放权。就中央与地方关系而言，“放权改革”赋予了地方政府相对独立的主体身份，激发了地方政府的积极性和主动性，因地制宜地制定发展政策，全面促进地方发展。改革开放以来，我国地方经济获得迅速发展，人民生活水平显著提高，其根本原因就在于放权改革带来的地方发展动力。但是不可否认，这种以放权为核心的改革在促进我国经济、社会迅速发展的同时，也带来了一系列问题，集中表现为中央权威的衰落与地方主义的兴起。一方面，随着地方相对独立的利益主体身份的确立，为追求地方利益，地方政府在执行中央政策时会有严重的机会主义行为，通过选择性执行中央政策，来追求地方利益的最大化，“政令不出中南海”、“上有政策，下有对策”，这种“政策执行”悖论造成了中央宏观调控能力的下降。近年来中央为控制房价频频出台房地产调控政策却屡屡失效就是典型例证。另一方面，放权造成了严重的地方主义。地方政府之间的竞争式发展造成了地方治理的“碎片化格局”，由于缺乏整体视野和长远眼光，使得地方政府之间产生恶性竞争，造成严重的资源浪费和环境污染等一系列破坏发展的问题。

事实上，在分权成为我国政府改革的潮流之际，也有学者以更加审慎的眼光看待分权的底线和集权的优势，如王绍光（1995）认为，集权的好处至少表现在以下方面：（1）集权能有效地提供全国性共享物品和服务；（2）集权可以将跨地区外部效应内部化；（3）集权有利于获得规模经济效应；（4）集权有利于实现宏观经济稳定；（5）集权有利于进行收入再分配。分权的底线则在于：如果由中央政府行使的权力有相当一部分落到了地方政府手中，就是跌出了分权的底线。他进一步对我国的分权程度进行了度量，认为我国的分权已经在“量”上超越了底线，并导致中央政府能力极度萎缩。事实上，对于放权改革的担忧也对政府的改革产生了实质的影响，1994年，中央推进分税制改革，其根本目的就在于重新收回财政控制权。随后，伴随着日益泛滥的“地方主义”，中央政府也开始积极采取措施，建立新的集中管理制度，将中央权力渗透到地方政府并以此限制地方主义，实现改革从“放权”转向“选择性的再集权”（郑永年，2013）。

尽管学者们对于改革开放以来中国中央与地方的“集权、分权孰优孰劣”、“集权、分权孰多孰少”的基本判定存在差异和争论，但是这些研究的视角无一不是基于集权、分权的框架。整体来看，集权、分权视角下的中央与地方关系在解释我国过去30多年来的经济发展与社会进步方面，具有很强的解释力度。但是，随着社会治理环境的发展和变化，集权、分权视角已经无法有效应对现代社会中央与地方的复杂关系，其局限性和不足日益显现。具体来看，集权、分权视角的限度主要表现在以下三个方面。

（一）关注权力结构，忽视权力的运行过程

无论是集权还是分权，寻求的都是权力在中央与地方的纵向配置。中央与地方科学、合理的权力划分无疑是重要的，但是这种结构导向的视角仅仅是在孤立地看待权力，忽视了权力的相互关联，导致我国的中央与地方关系陷入权力收放的怪圈。此外，权力结构的静态视角忽视了公共权力运行的动态过程。相比于权力的结构，公共权力的运行是公共治理的实现过程，也是真正创造公共价值的过程。中央与地方关系在权力运行的过程中建构，集权、分权视角忽视了中央与地方的权力互动，从而忽略了多元化的正式和非正式的互动机制及其效用。实际上，由于公共权力具有的交叉性、共享性和整体性，很多权力是归属于中央还是归属于地方，已经越来越难以明确界定，过于关注权力在中央和地方配置的集权、分权视角可能会使改革陷入困境。因此，超越集权与分权，转向“合权共享”，不仅更加符合公共权力运行的真实性，也将显著提高公共治理的有效性。

（二）追求权力平衡，忽视问题解决的功能性关系

在集权、分权视角下，权力是客体，中央与地方关系的目标是实现权力的平衡：既要避免权力过于集中，造成地方活力不足；又要避免权力过于分散，造成中央权威衰落。在这里，权力平衡成为政府追求的目的本身。实际上，权力的配置与平衡仅仅是工具，其根本目的是公共问题的更好解决，公共事务的更好治理，以及公共服务的更好提供。集权、分权视角下的央地关系以权力平衡为价值导向，忽视了公共问题解决的功能性作用，从而使得中央与地方关系脱离了制度功能而陷入“工具陷阱”。超越集权与分权，就是要回归权力的工具价值和问题导向，发展中央与地方的多元功能性关系，如公共政策发展网络、公共服务协作供给、公共问题治理伙伴等，以促进公共问题的有效解决和公共治理绩效的改善。

（三）关注权威和控制，忽视相互依赖性与伙伴关系的建立

就集权而言，中央与地方关系关注权威和等级，强调中央对于地方的控制；就分权而言，中央与地方形成了权力的竞合，事实上，这种“竞合”也没有真正改变中央与地方的上下级关系，所谓的分权也是中央主导下的分权，地方享有哪些权力仍然由中央说了算，中央可以随时收回这些权力，地方没有申诉的途径。整体上，集权、分权视角下，中央与地方的关系依然是一种自上而下的等级命令关系。随着地方政府自主性的日益提升，中央对于地方的控制能力日益衰落，中央对于地方在资源、政策执行等方面的依赖进一步增强，这都使得基于权威的等级命令方式日益失效。事实上，中央政策的执行依赖于地方，地方也积极寻求中央的支持和认同，构建一种基于相互依赖的伙伴协作关系，成为中央与地方更加务实的策略选择。

事实上，经过改革开放30多年的快速发展，权力配置逐步趋于均衡和稳定，分权改革的“制度空间”逐渐缩小，分权带来的“制度绩效”也日益式微。与此同时，中央与地方在实力对比、互动模式、面对的治理环境与治理问题等方面都发生了显著变化，这使得中央与地方关系变得日益复杂，它不仅是充分发挥两个“积极性”的问题，而且是涉及互动的过程、行为的选择、绩效目标的达成等问题。在集权、分权视角下，结构导向的、竞争驱动的、静态单向的央地关系分析范式已经不能有效解释现代中央与地方政府的互动关系，更不能有效指导当前我国中央与地方关系的改革实践。因此，必须跳出集权、分权的视野，超越集权、分权的限度，寻求新的央地关系的重构思路。

二、中央与地方的协作关系：新背景与新思路

20世纪中期以来，协作关系成为西方国家政府间关系变革的基本思路。在单一制的英国，政府间纵向关系也随着时代变迁和社会环境变化而不断演变，戴维・威尔逊和克里斯・盖姆（2009）用五个关键词阐述了英国20世纪60年代至21世纪以来政府内部关系的发展历程：即从咨询开始，接着是合作，然后是对峙、控制直至目前的调和。实际上，自20世纪90年代后，为克服“竞争政府”的弊端，英国开始了以整体政府、合作政府为核心的现代化政府改革，其根本目的就在于构建一个中央政府与地方政府各司其职、协调一致、分工合作的现代化政府系统。在联邦制的美国，纵向政府间关系表现为联邦政府逐渐突破联邦主义的分权框架，实质性地介入州政府事务，推动联邦政府与州政府以及地方政府在公共议题上的互动合作（Deil S.Wright，1987）。20世纪50年代，美国专门成立了府际关系委员会，以制定府际关系政策，推动政府间的交流与合作。到了20世纪80年代，府际管理在美国引起重视，它强调通过有效的管理来更好地解决问题，并提高府际互动的质量。Marando和Florestano（1990）将府际管理的特征描述为：组织互动与网络关系、专业主义、实际问题的解决、目标与结果导向。

整体来看，英国和美国的府际关系呈现出不同的演化路径：在英国，