「陈云:户籍改革的制度变迁与利益博弈」正文
【摘要】户籍制度是一项包含多种利益分配的身份制度,户籍改革意味着利益结构的大调整,必然面临复杂的博弈。围绕“农转非”户籍改革,握有主导权的城市政府表现出鲜明的“经济人”本色――追求自我利益最大化,往往会陷入“土地财政”而难以自拔。地方政府以土地财政为内容的运动式城市化在理念上就是被异化的,它服从于追求政绩最大化的“政治逻辑”,而非经济社会可持续发展的理性逻辑。中国的城市化进程中的种种“非合作博弈”使得这一进程正在遭遇挫折,有不可持续之虞。
【关键词】户籍制度 农转非 土地财政 城市化 城乡统筹
【中图分类号】F290 【文献标识码】A
伴随着上世纪80年代的市场化改革,中国的户籍制度迎来了改革期。这是因为,市场经济需要生产要素的自由流动,人力资本的自由流动更是不可或缺。但由于户籍制度承载了大量社会保障、公共服务方面的附加值,事实上已经成为一项包含多种利益分配的身份制度,户籍改革必然意味着利益结构的大调整,因此必然面临复杂的博弈。
事实上,以“离土不离乡”的小城镇户籍改革为核心,全国层面的户籍改革取得了一定成效,但包括大城市户改在内的一揽子户改计划在90年代初搁浅――户籍含金量高的大城市改革,博弈格局更加复杂,改革遭遇路径依赖。90年代后,大城市户改的主导权下移,从中央政府下移到地方政府,而城市政府主导的户改,却在一开始就存在着悖论。
以城市内部“农转非”户改为例。一方面,地方政府存在改革的动因:通过“农转非”,推动工业化和城市化,这意味着GDP的扩张,也就是政绩指标的提升;另一方面,1994年分税制以后,地方层面存在严重的“财权和事权的不对称”困境;与此同时,地方政府又缺少自下而上的约束机制(基层选举权的缺失)。于是,在“农转非”户改过程中,地方政府终究表现出鲜明的“理性经济人”本色――追求自我利益的最大化,忽视农民的利益,具体表现在“土地财政”模式中。
伴随着“农转非”户改进程,以“土地换社保”为实质内容展开的中国特色的“新农村运动”,存在巨大的误区。这种“运动式城市化”不但损害了农民的利益,也使得中国的城市化不可持续。这其中的内在逻辑是地方政府推动政绩的短期行为,而非理性决策。
现代化,归根到底是人的现代化,通过对一部分人(农民)的剥夺来实现的城市化,就像单腿跳跃的人,能走多远?在很多发展中国家,失败的城市化一方面造成了农村的绝对贫困,同时这种贫困也在城市展开了饥饿的大口――这就是“贫民窟”的泛滥根源。笔者认为,在中国,2006年以后困扰各大城市的“群租”现象,其实就是中国式的“隐性贫民窟”。我们必须对中国的城市化模式进行彻底反思。
本文结合“农改非”户改的四大地方实验,具体考察利益相关方之间的“非合作博弈”,分析当前“运动式城市化”过程中存在的结构性问题,以及进行制度创新,走向合作博弈的可能性。
“农转非”户改的四大地方模式
从20世纪80年代至21世纪初期,户籍制度改革经历了若干阶段,总的特点是:
第一,改革开放所带来的市场经济发展以及城市化进程,使人口流动成为必然,中央政府主导下“离土不离乡”的小城镇户籍改革有较大进展。户籍制度在实质上已经有所松动,即允许流动,但是流动人口的市民待遇并没有实现。
第二,包括大城市在内的全面的户籍制度改革方案在1992年提过,但最终胎死腹中。这是因为户籍含金量高的大城市户改有着更加复杂的利益博弈。90年代以后,在全国层面继续得以推进的是阻力较小的小城镇户籍制度改革,而大城市户籍改革的主导权从中央下移到了地方。以“蓝印户口制度”为代表,“户口商品化”浪潮在各地兴起,这类“户口赎买”政策一直延续到2003年左右。大城市的地价开始快速上涨,地方政府已经不再需要通过蓝印户口制度来刺激购买需求。
第三,以“城乡统筹综合配套改革试验区”①为代表的地方性实践给户籍制度改革带来了一些新气象。
2000年以后,市场经济进一步发展,全国流动人口超过一亿,户籍制度成为阻碍资源要素有效配置的最大障碍。在此形势下,各地因地制宜开展户籍制度改革试点。这些改革措施大致涉及两个层面:一是城市内部“农转非”政策,二是不同城市之间的户口壁垒的消除问题,即门户开放。
关于不同城市之间的户籍开放问题(特别是中小城市向大城市流动中的障碍消除),主动权显然在大城市。上海是一个典型例子,它对外来人口采取二元化政策:对跨行政区的外来低收入阶层颁发暂住证(后改为“临时居住证”),其目的只是为了人口管理,该证并没有多少附加价值;而对于外来人口中的高素质人才,以购房、投资、学历等为条件,发给居住证,可以享受准市民待遇。2009年起,在满足更高条件的前提下,后者中的优秀者可排队申办上海户口。吴开亚和张力对改革中的城市落户门槛进行了分析,认为高低的差异“在很大程度上可以被城市财政经济总量、消费水平、城建物化度、对外依赖度和经济结构等公因子的作用强度和结构属性所解释”。②
本文重点分析某一行政区内部的“农转非”政策(单个地级市或省)――具体聚焦四大地方模式,即上海模式(2003年)、重庆模式(2010年)、成都模式(2010年),以及广东模式(2010年)。从行政区特点看,前三大模式的主体是城市,而广东则是省,后者的农转非政策的对象群体更为广阔、复杂(图1)。
可以看出,2010年以后是地方户改实验的密集期,在这些地方实验中,重庆和成都在2007年6月同时被批准成为“全国城乡统筹综合配套改革试验区”。试验区的某些改革举措对现有的法律法规进行了突破,如“占补平衡、增减挂钩”③的土地流转制度。按现有法律,宅基地交易只能在本村内进行,承包地只能在县内流转,但重庆和成都统筹范围都突破了这一边界。不过,由于“运动式城市化”产生了各种副作用,这些地区的实验短期内不大可能在全国铺开。对运动式城市化模式的轨道修正,需要制度的“顶层设计”,即约束机制的完善。归根到底,我们必须建立一个有自律性的地方治理模式,这显然需要政治经济学的视角。
下文首先简述四大地方模式的具体特点,然后分析“农转非”户改中出现的利益博弈,并指出其中的结构性矛盾。
土地换社保的上海模式:“新农村建设”的悖论。上海在2003年开始推行“三个集中”政策,即“土地向规模化经营集中”、“工业向园区集中”,以及“居住向城镇集中”。“土地换社保”是政策主线。④这一进程也被称为“新农村建设”。因为在形式上,农民住进城市小区,居住形态大为改观,而且大多数实现了“村改居”(村行政建制改为居委会建制)。
上海的郊区工业化、城市化是“上海的大发展战略”的一环,意义重大。但是转型并不容易。征地以后,年轻人可以进郊区的工业园区工作,但被称为“40、50”人群的中老年农民,他们知识技能有限,再就业是一大问题。而且,住进楼房后的农民,日常开支增加了,而土地补偿金是有限的,生计以及养老问题存在隐患。而且,“新农村”社区的新居民们以土地换取的社会保障被称为“镇保”,和城市居民的社会保障相比,缴费较少,同时保障力度也较低。这样,上海事实上有了四种类型的社会保险:小城镇保险(镇保)、城镇居民社会保险(城保)、农村基本养老保险(农保)以及外来务工人员的综合保险(综保)。不同身份者,享受不同待遇。⑤
还有,人户分离问题也造成了管理上的混乱。有些失地农民的安置房远离原来的居住区,迁居的话,就意味着孩子必须转学、自己的上班时间变长,以及失去熟悉的交际圈。在此情况下,不少人选择把安置房转租他人,自己在原来社区附近租房子居住的做法,造成了实际上的“人户分离”。人户分离不但对个人的生活产生了巨大影响,也对公共资源的优化配置极为不利。
通过对上海模式的观察,我们要问:“新农村”的内涵到底是什么?如果“居住形态的城市化”是“新农村”,这种“新农村”实际上等于“非农村”、“脱农村”,完全就是“新农村”的悖论。另外,大城市是否还需要“农村”?农村的命运是否就是被城市不断改造、蚕食,最后烟消云散的过程?
19世纪英国学者霍华德认为,城市环境的恶化是由城市过度膨胀引起的,城市无限扩展和土地投机是引起城市灾难的根源。他在《明日,一条通向真正改革的和平道路》一书中提出的“田园城市”是一种城乡融合、兼有城市和乡村优点的理想城市。它规模适度,以健康和丰富的社会生活为存在宗旨。“田园城市”的理念值得今天正处在城市化进程中的中国深思。
强调弹性退出机制的重庆模式:谁来保障“自愿性”以及“农民利益”?重庆在转户农民的土地权益上,采取弹性做法,强调农民根据自愿原则退出土地,而非强制。这种政策设计相较2003年上海的“土地换社保”的路子,前进了一大步。
2010年8月,作为“中国统筹城乡综合配套改革试验区”的重庆公布了户籍改革方案,宣布将在2年内将300万农民、10年内将1000万农民转为非农人口,力争到2020年全市户籍人口城镇化率达到60%以上。
听起来颇为夸张的“千万农民进城”计划,具体分两步实施:第一,2010~2011年,重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民,解决户籍历史遗留问题,力争新增城镇居民300万人,非农户籍人口比重由29%上升到37%,实现转户人口在主城、区县城、小城镇三级城镇体系的合理布局;第二,2012~2020年,通过系统的制度设计,建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制,进一步放宽城镇入户条件,力争每年转移80~90万人,到2020年新增城镇居民700万人,非农户籍人口比重提升至60%,主城区集聚城镇居民1000万人,区县城集聚城镇居民600万人,小城镇集聚城镇居民300万人,形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。
关于农民的转户条件,重庆提出“宽严有度、分级承接”的原则,即适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇落户条件,积极引导农村居民向城镇转移落户,鼓励有条件的农村居民整户转为城镇居民。
“十年一千万”的目标和“大城市带大农村”的市情,使得重庆选择了较低的城市户籍准入门槛,表1是城市间落户门槛指数的比较。
截至2009年底,重庆市已有在本市务工经商的农民工814.7万人,按常住人口计算,人口城市化率已经达到50%,而按户籍人口计算,城市化率仅有27%,人户倒挂现象十分严重⑥。根据重庆市的具体分类,户改第一步的338万人,实际上分为:225.6万名在主城区务工经商5年以上、在远郊区县城务工3年以上的农民;66.7万名在市内就读的本市农村籍大中专学生;1.8万名新增退役的农村籍义务兵和服役期未满10周年的士官;40多万历史问题遗留人员⑦。由此看来,户改的第一步,主要是处理历史遗留问题。到2011年12月底,实际转户居民突破320万人。
户改的第二步,将按户籍计算的城市化率由近40%提高至60%,由于实际人口城市化率已经达到50%,故在未来十年中,每年需要提高一个百分点的城市化率,这个速度与中国城市化率近年来的年均增速基本相当⑧。不过,真正的城市化是以市民待遇的平等化为基础的。