单伟 章奇 刘明兴：中国基层的官僚政治与村治改革

自上世纪80年代末以来，村民选举在研究中国政治的学者中受到广泛关注。一个常常被讨论的题目是，为什么这项改革在有的地区颇具成效，在另外的地区却流于形式？一种理论认为，村庄在社会经济发展水平上的差异导致了不同的选举质量（例如Shi 1999a ；Oi 1996；O‘Brien 1994）；另一种观点则认为，中国的官僚体制导致了一些政策没法有效执行，村选就是这么一种政策（例如O’Brien et al.1999a）。本文试图提供第三种解释路径。我们认为，村民自治的质量很大程度上取决于乡镇政府的行为，而此种行为又取决于乡镇的偏好及乡镇与上级政府的讨价还价能力。

另外，近十多年来，中国农民的税费负担问题日益突出。不断增加的政府定购任务、各种正式或非正式的税费及摊派使农民生活日趋窘迫。最近几年，农民负担问题已严重到令“政府担心会爆发大规模的农村骚乱”（Lu 1997：117）。一种流行于学界的观点认为，村民选举在一定程度上可以缓和农民的税费负担，或至少能防止其继续恶化（O ‘Brien 1994；Zhang et al.2003）。我们将在本文中从另一个方向来探究这个问题：政府在税费负担问题中的掠夺行为是否会影响村级民主的质量。

在本文接下来的部分中，我们将首先回顾现有文献关于中国村治改革的两种解释路径；然后我们会提出一个有关乡镇政府行为的理论，用它来解释乡镇政府在推行村级自治中的表现。我们会引用在实地访谈中得到的资料或文献中的实例来支持我们的理论。

解释村民选举：社会经济路径与政策路径

在研究中国的政治学文献中，目前有两种理论路径可以解释村民选举的质量。第一种路径强调社会经济发展状况与选举质量之间的联系。在比较政治学里，社会经济状况对政治转型尤其是民主转型所起的作用，一直是一个长盛不衰的主题（Lipset 1959；Cutright 1963；Arat 1988；Burkhart et al.1994）。在运用这种路径解释村选的研究者中，主要存在着三种观点。以欧博文（KevinO'Brien ）为代表的第一种观点认为，村级自治在集体经济发达的地区更容易成功，因为“带动村庄经济繁荣的干部无需过分担心在选举中失利，同时他们也有更大的动机（通过换届选举）来维持自身的地位”（1994：47-48）。并且，在富裕的村庄，村民们也希望通过选举来保证公共资金不被滥用，因此也就有更高的参与热情。干部与村民的积极参与，推动了选举质量的提高。

与欧博文相反，戴慕珍（Jean C.Oi）和罗伦斯（S.V.Lawrence）认为，经济发展状况和选举的质量、竞争度呈负向关系。根据罗伦斯的观察，“正是因为村庄事务难以管理和村庄经济的不景气，地方政府才更感到有尝试实行新的村治形式的必要”（1994：67）。戴慕珍则注意到，在90年代中期以前的那些富有的工业化村庄中，集体企业构成了“村庄政治权力的经济基础”（1996：136-137）；对企业事务最后拍板的人，往往是非民选的村支书而不是民选出来的村委会干部。因此，戴慕珍提出，经济发展水平与村级民主自治的实践之间可能存在着一种逆向关系（1996；Oi et al.2000）。

第三种观点则认为，经济状况与村民自治之间不是简单的线性关系，而是呈曲线相关。也就是说，经济上处于中等发展水平的地区更容易成功推行村民选举；在贫穷的地区，官员和村民优先考虑的是温饱问题，而不是改进地方治理的质量；在那些富裕的地区，有钱的地方“大亨”们（村干部）拥有足够的资源去收买民意，以支持其当选，从而阻碍了竞争性选举的开展（Epstein 1996：418-19）。史天健的定量研究证实了这一观点。通过对全国抽样调查的问卷分析，史天健认为，“经济财富的增长会加大一个村举行半竞争性选举来选择领导人物的可能性，但这种效果会随着财富的积累呈下降趋势……因为当选之后的领导人会利用新获得的经济资源强化自身的权力”（Shi 1999a ：425）。

上述三种观点看似矛盾，实则基于同一个分析框架，即国家－社会二分法。在这种分析框架下，政治过程被视为国家与社会之间的相互作用。在农村基层，乡村干部就是国家的代表，村民就是社会的代表。要理解乡村政治，就要弄清楚乡村干部如何在一定的经济条件下与村民互动。这种方法虽不乏思想深度和合理性，但也有一定的局限性。一个最明显的问题是，将国家和社会视为两个同质的整体，会使我们忽视国家或社会内部发生的政治过程，而这些过程常常比国家－社会之间的互动更加重要。我们认为，较之国家与地方社会经济状况的相互作用，国家内部的政策执行机制对于地方政权的运作可能有着更为直接的影响。在我们于陕西、安徽、四川、浙江和湖南五省的实地调查中，县和乡镇政府中的几乎所有受访者都表示，在发起某个项目或执行某项政策时，他们的注意力更多的放在上级领导的偏好上，而不是当地的社会经济状况（访谈2003-04）。因此，更重要的政治过程发生于国家政权内部的上下级之间，而不是在国家与社会之间。另外，国家－社会模式把地方干部视为国家利益在地方的代表，这种假定在很大程度上是不成立的，会把我们的分析引入歧途。在下文中我们将看到，地方代理人可能有着与国家截然不同的利益[1].

另一种可以解释村庄治理质量的路径是通过分析政府内部的政策执行机制来理解村民选举的运作。我们把这种研究路径称为“政策性质”分析[2].在对干部人事制度的分析中，曼宁（Manion 1992）发现政策执行的一个关键因素就是政策本身的性质。“那些可以通融的或含混不清的政策，往往被官僚体系中的人视若无物。如果一项政策缺乏必要的专门细节、透明性，如果与其他相关活动不‘配套’，官员们往往会拒绝执行（该政策）。因此，要使政策得到有效执行，高层领导就需要制定出一整套清晰、详尽的政策”（Lieberthal 1992：15）。

不过，在欧博文与李连江（1999a ）看来，政策的透明与详尽并不一定能保证有效的政策执行。他们认为，中国的地方官员拥有相当的“自主权”，可以有选择地执行上级任务。比如，他们经常能积极地执行诸如计划生育、征税等不受老百姓欢迎的政策，而忽视那些诸如减轻农赋、推行村委会选举等受到欢迎的政策。这种选择性执行很大程度上是由中国官僚体系中普遍采用的干部管理责任制造成的。这种制度要求每一级官员的活动都由其上一级来监督，而不是由选民来监督。这就鼓励了地方官员积极执行那些容易量化的，因而容易被上级监管的政策，而回避那些不易具体评估的、因而难以被上级监管到的政策。就村民选举来说，由于信息不对称，高层领导无法确切地测量和评价下级政府在执行过程中的实际表现（尽管村民具备此类信息，但他们未被纳入到评价过程中去），地方干部就可以敷衍了事。

瑞典学者金山爱（Maria Edin）提出了与欧博文和李连江不同的看法，她认为问题不在于地方代理人有做或不做的自主权，而在于中央政府有其自身的政策优先序。“一些政策，比如减负政策，之所以执行失败，其背后的原因与其说是因为对地方官员的控制不足，倒不如说是因为中央的政策优先序和互相冲突的政策目标”（2003：35）。计划生育与社会稳定就是中央的两个最优先的政策目标。在中国的干部管理责任制下，这两大任务可以对行政官员的政绩“一票否决”。也就是说，即使在其他政策上完成得很出色，完不成这两大任务就意味着所有其它成绩一笔勾销（Edin 2003；O‘Brien et al.1999a；访谈2003-04）。中央的强硬规定使这两个目标得到了切实执行。但中央政府难以让所有的政策目标都得到如此彻底的贯彻，尤其当这些目标彼此之间有冲突的时候。国家体系无法保证那些不具优先性的政策得到认真执行（Edin 2003：51；另见Lampton 1987：40）。所以，如果地方政府未能很好地执行《村委会组织法》，那是因为对该法的执行未被纳入高层政府的优先考虑中去，或者是因为执行该法与完成其他任务相冲突，比如，与征税任务的冲突。

可以看出，针对中国农村中的政策执行，上述研究路径使我们避免了生硬的国家－社会二分法，提供了对国家体制内的行为者和政策过程的深刻理解。然而，这种路径也有自身的缺陷。尽管此方法可以充分解释地方政府在执行不同政策时的表现差异，它却不能很好地说明各地方政府在执行同一个政策时的行为差异。就村民选举的执行来说，如果因为《村委会组织法》本身不够清晰具体，或者是因为上级领导无法确切评价下级的执行情况，再或者是由于它不是中央政府优先考虑的目标，那么我们就应该观察到各地方政府同等程度地忽视或抵制这个法律。但诚如诸多研究者已注意到的，该法的执行情况却随地区和时间的差异而有差别（例如O ‘Brien 1994；Kelliher 1997；Shi 1999b）。这种差别该如何解释呢？

综上所述，我们可以看出，无论是社会经济条件还是“政策性质”都不足以充分解释乡村治理中出现的问题。在此，我们试图在“政策性质”类研究的基础上更进一步，提出第三种路径。我们认为，虽然村民选举这项政策本身的一些特性可能导致基层干部倾向于不执行，但在多大程度上真正不执行，却是由基层干部自身的动机和谈判能力决定的。正是动机和能力的差异，导致了各地区选举质量的千差万别。

基层的讨价还价

按照《村委会组织法》的规定，村民自治由民政局系统监督实施。但是，县民政局的人员规模决定了它要组织或监督每一场选举是不可能的。湖南某县的一名民政局官员告诉我们，在全县各村开展村民选举的时候，局里只有一到两个工作人员能下到村里去。而在我们的访谈中，10个村中只有1个村在最近一次选举时有县民政局的人到场，所有的村干部都认为乡镇干部在组织竞选和计票上是主导力量（访谈2003-04）。乡镇政府扮演的主要组织者的角色，有研究者这样描述，“（村委会）选举中县乡政府除了不亲自投票，不作候选人外，几乎无所不在。具体地说，政府承担了规则制定与解释，信息传输与发布，组织与实施（选举）等功能，扮演着几近于‘全能’的角色：既是‘立法者’，又是‘执法者’，还是‘监督者’”（肖唐镖等2001；或参见张静1998）。在访谈中，我们也发现乡镇领导班子指导着选举的每个细节，比如能否有代理票、何人托运票箱、如何计票等（访谈2003-12月；2004-01月；2004-04月）。

因此，要分析基层选举的执行质量，就不能忽视乡镇政府的行为。我们认为该行为在很大程度上是乡镇政府与其他权力主体如县领导、县民政局之间讨价还价的产物。一方面，乡镇政府为了获取行政资源，需要从村民身上收取一系列费用；另一方面，县政府需要乡镇政府帮助执行一系列国家任务。所以，在执行《村委会组织法》的问题上，乡镇政府就既有动机也有能力来和县及其民政局讨价还价。

我们在这里借鉴李侃如（Kenneth Lieberthal）与兰普顿（David Lampton ）的“碎片化权威”理论来发展我们的观点。该理论认为，中国官僚系统的一大特征就是各行政机构之间的权力分散，“没有哪个单一权力主体能够凌驾于其他权力主体之上，在这种情形下，各权力主体经常需要达成共识（以推进某项政策）”（Lieberthal 1992：9；另见Lampton 1987）。也就是说，这种自上而下层层相连的政府体系在不断地进行协商、谈判、交易和建立共识。所以，讨价还价就成为使这个体系得以运作的重要机制。

尽管上述理论主要是被用来处理经济部门中政策制定的过程，比如财政预算、投资和基础设施建设，