崔英楠 崔皓旭：近年来人民代表大会制度研究热点问题述评

【内容提要】 人大代表的代表性、代表选举的民主化与人大监督的制度化是近年来人民代表大会制度研究的热点问题。在评述上述三个方面研究成绩的同时提出，学术界应该深具问题意识，推动我国人大研究向纵深发展。

【关 键 词】人大制度/人大代表/代表选举/人大监督

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，随着民主和法治建设的推进，越来越受到理论界的关注。本文在对人民代表大会制度研究进行系统梳理的基础上，就近年来研究的热点问题加以评述。

一、关于人大代表问题的研究

任何一项制度的运行状况都与其运作主体密切相关，人民代表大会制度也不例外。人民代表大会制度能否良性运行，与其特定主体人民代表的代表职权的行使情况和代表义务的履行情况都是密不可分的。因此，研究人大制度首先应从人大代表入手，以便为人大制度建设奠定真正的主体之本、动力之基和活力之源。

人大代表问题的研究，包括对人大代表代表性的研究、人大代表主体地位的研究、人大代表结构问题的研究、人大代表素质以及对人大代表履职等方面问题的研究。如何提高人大代表的代表水平，保障和提升人民代表的主体地位，加强对人大代表的监督和制约，成为学者们关注的焦点和热点。①

第一，人大代表的代表性。近年来，越来越多的学者开始关注人大代表的代表性问题，并从不同角度讨论了这个问题。如：如何认识人大代表的代表性问题、人大代表代表性缺失的原因分析、如何完善人大代表的代表性的问题，等等，均有学者进行探讨。

首先是“人大代表代表谁”，这个问题似乎不证自明，人大代表自然代表人民，对此我国代表法有明文规定，研究者们也无异议。但是这里所说的人民是很宽泛的概念，由此引发的问题就是代表究竟是代表辖区人民的利益还是代表选区人民的利益，对此，研究者们的观点并不统一，一度出现了“广义代表说”和“狭义代表说”两种说法。当然，也有研究者认为两种说法均存在一定缺陷，主张人大代表的双重代表性，认为人大代表在履行职务时，要正确处理辖区利益与选区利益的关系，使选区利益融入辖区利益，辖区利益包涵和体现选区利益，实现辖区利益与选区利益的协调一致。②

研究者们普遍认为，目前我国人大代表存在代表性不强的问题，并针对人大代表代表性的完善问题，提出了对策和方法。如研究者指出人大代表代表性的实质是人大代表忠实地代表和有效地表达人民的意志和利益。完善代表性至少要做到两点：一是在选举制度中保证人民能自主选择代表进入权力机关，二是在人民代表大会制度中保证人大代表能为人民办事。③

第二，关于人大代表主体地位的研究。近年来，学界对于代表主体地位的主流观点就是人大代表应该实行专职化。很多研究者认为人大代表只有实行专职化，才能确保人大代表有效地履行职责。所谓人大代表专职化就是指人大代表在当选期间仅围绕人大代表这一特定身份从事政治活动或政治行为。④有研究者认为，代表专职化可以克服代表兼职产生的种种弊端。“在专职代表制下，人大代表必然会对其代表身份产生较强的角色认同感，从而在实践中保证代表身份的实质化。这就避免了兼职代表制下代表观的错位问题”。⑤“在我国实行人大代表专职制是必要也是可行的，可以通过先试点后推广模式和国家指导结合人民参与推进模式来逐步实现人大代表专职化”。⑥

当然，也有研究者对于代表的专职化持审慎的态度，认为代表专职化是一把双刃剑，或有可能使民主有效性陷入“两可”境地，或有可能导致民主的精英主义倾向。因此，实行代表专职化要慎重而行。⑦有研究者认同这种观点，指出在现阶段人大代表专职化面临多重现实困难，全面推开并不现实，可以借鉴和汲取代表专职化的优势，对现行人代会制度进行改进。⑧2010年10月修改的《代表法》继续否定了代表专职化和设立代表个人工作室的思路，似乎为学者们对代表专职化的论争暂时画上句号，但是这似乎并未影响研究者的研究旨趣，人大代表的专职化问题依然是学者关注的话题⑨。

第三，对人大代表结构的研究。人大代表结构是否合理和具有广泛代表性，直接关系到人民当家作主权利的实现，以及人大监督制度作用的充分发挥。人大代表的结构不仅包括身份结构，而且包括年龄结构、知识结构与能力结构等。学者们普遍认为，目前人大代表的组成结构不尽合理，存在的问题主要表现为：官员代表所占比例过大，党员代表偏多，代表的学历层次不高、法律素养低。⑩另外，有研究者认为目前我国通行的通过确定各类代表的比例的办法来保证社会各阶层各利益群体，特别是弱势群体的利益，让他们在人民代表大会中占据一定的比例的做法不够科学，认为由于社会各阶层、群体在社会中的构成比例极其复杂，无法对比例做出准确计算，即使能计算，也会因成本太高失去价值。(11)

针对人大代表结构问题，研究者们提出了一些改善的建议，特别是针对2012年3月全国人大提出的降低全国人大代表中党政领导干部比例的要求在实践中如何落实的问题，研究者们更是各抒己见。有研究者提出通过引进竞争机制和限定官员代表的比例来改善代表结构。(12)

各级人大代表依法有效履职是我国人民代表大会制度发挥作用的主要途径。代表履职质量直接影响我国社会主义民主政治建设的成效，因此，必须采取有效举措确保代表能有效履职。在如何保证人大代表充分履职问题上，学者指出目前我国人大代表履职存在的最大难点是对于人大代表职务性质的认识不清，如将人大代表视为政治荣誉，将自己视为行业代表，或者将自己视为摆设，这些导致代表履职意识薄弱，无法正确地履行职责。(13)因此，研究者认为提高代表的履职能力的关键在于澄清各种对人大代表职务性质认识的误解，强化代表的角色意识。(14)当然，研究者也不否认我国人大代表在角色认同上取得的进展，有研究者专门以核心期刊为样本，分析了不同时期人大代表角色的变化，指出人大代表正在从反映民声的传声筒转变为人民利益的捍卫者和代表者。(15)而随着人大代表在职务履行方面有了更多的实际行为，人大代表角色扮演的履职保障也成为研究者的一个研究热点。(16)

“谁来监督监督者”是权力运行领域的一个永恒的主题。人大代表来源于人民，由人民选举产生，因此，人大代表接受人民的监督是人民主权原则的要求，更是民主政治的技术与程序的要求。“代表选举工作的好坏是决定代表素质优劣的关键性环节，但在代表选出以后加强对他们的监督工作却能起到稳定代表素质，加强代表素质的重要作用”。(17)人大代表受人民委托，掌握国家权力，直接关系到人民的利益和幸福。如果不对人大代表保持有效的监督和控制，很难保证人大代表的代表性。对于监督人大代表的必要性，研究者均予以肯定。如有研究者指出，强化对代表的监督，是增强人民代表代表意识、代表责任、代表行动力、代表性的必要措施，最终对代表明确自己的职责和使命是一个有力的促进。(18)关键的问题是找准着眼点，实现对代表的有效监督。(19)

除了实证研究，学者们还进行了代表理论的规范性研究。代表理论是民主理论的组成部分，又是选举制度的理论基础。代表理论的核心问题是选民和代表的关系问题，围绕这一核心问题产生了一系列基本问题：谁是代表、代表什么、如何代表、如何才是好的代表等等。对这些问题的不同回答，反映了不同的代表理念，也形成了在代表制问题上不同的主张，并形成了各种所谓的代表制模型。这些对代表问题进行的规范性理论研究，极大地加深了我们对代表理论论域的认识，促进了我们对中国人民代表大会制度及其代表问题的研究。(20)

二、人大选举制度研究

选举制度是人大制度的重要组成部分，是人大制度的逻辑起点。它既是公民政治参与的主要方式，也是公共权力获得合法性的重要依据。改革开放以来，通过1979年制定的新选举法，1982年、1986年、1995年、2004和2010年先后进行的5次修改和补充，人大选举法律和制度不断改进和完善。但在实践中，人大选举制度依然存在许多问题亟待解决。为了推进选举制度改革，我国学界长期以来对选举制度改革问题都非常重视，在肯定我国选举制度进步的同时，也对未来改革的方向目标以及途径提出了深刻的见解。(21)

首先是关于扩大直接选举的范围问题的探讨。根据我国宪法和选举法的规定，只有县、乡两级人大代表是采用直接选举的方式产生，县级以上的各级人大代表都是采用间接选举的方式选出的。针对这种情况，有研究者指出，应进一步扩大直接选举的范围，这是中国人大代表选举制度的必然发展趋向，也是社会主义民主的内在要求。(22)研究者认为，我国目前的间接选举制度存在许多问题亟待解决。主要表现为选民投票热情不高、代表候选人介绍方式存在缺陷、对选举过程的监督体系不完善等等(23)。

第二，关于扩大竞选范围的问题。民主的选举制度必须有竞争，无竞争的选举，不是真正的选举，也是不能真正表达民意的选举。根据条件逐步推进适度的竞选，可以有效地激发选民或代表的选举热情，增添选举活力，拓展选举范围，提高选举质量，创造公平竞争的舞台，选出高素质的人民代表。研究者普遍认为，在当前选举实践中，选举人和被选举人参选积极性不高的一个重要原因，就是缺乏竞选机制。是否实行以竞争为中心的公开、公正的选举程序，直接决定代表的素质、责任心和人民代表大会作用的发挥。因此，研究者呼吁适度地将竞争机制引入选举中来。(24)2010年中国扩大了竞争选举机制的应用范围，这是一个可喜的进步，但是如何完善具有中国特色的竞选机制，以提升我国的政治民主化程度，依然有待于进一步深化研究。

第三，候选人提名和确定方式问题。选举人大代表首先要确定候选人，这是选举的初始环节。针对候选人提名和确定方式，有研究者指出，我国的提名制度要体现社会主义民主的优越性，并不在于人大代表构成上社会各阶层都要有一定数量的代表，最重要的在于社会各阶层是否真正按照自己的意愿做出选择。因此，在人大代表候选人的提名上，不应当按照阶层来分配名额，因为它使人们对公平公正公开的选举产生了疑问，对选举制度造成了不应有的损害。从选举的本来意义上讲，公民选举代议机关代表和国家机关特定工作人员代理自己管理国家，在本质上是其对自身利益的选择，因而保障有关公民按照自己意愿做出选择至关重要。(25)

第四，如何调动和提高选民积极性问题。目前，我国选举制度所面临的最大问题是选民对选举的冷淡情绪。除了选举程序存在问题，如代表的提名和确定民主性不足、候选人的介绍机制不合理、选举范围狭窄等等原因外(26)，有研究者认为，选民之所以对选举表现出漠然的态度，关键的问题在于选举和选民利益脱节。研究者认为，从理论上说，选民进行投票选举，其实质是在选择自己的利益代表人，以实现自己的利益诉求。他们参与选举愿望的强弱是根据利益的大小来判断的，而不是取决于政治觉悟的高低和民主意识的强弱。只有利益才是决定选举的动力，有利益才有激情，才会去投票。因此，应将选举制度与利益机制结合起来，将利益与选举制度挂钩。(27)

三、关于人大监督制度的研究

人民代表大会监督制度既是人大制度不可或缺的内容之一，也是国家监督体系的重要组成部分。