竹立家：重构政府价值与制度――实现中国梦的制度逻辑反思

摘要：

中国目前基本的制度框架包括三个层次：宪法层次、法律层次、行政法规和规章层次。从制度本身的性质来说，对一个国家的稳定和发展具有决定意义的是政治行政制度和经济制度。中国的政治行政体制改革是一个长期的、与社会主义发展过程相始终的渐进过程，但在30多年的改革过程中所暴露出来的一些制度性问题，特别是社会转轨时期容易产生的“制度漏洞”问题则亟待通过制度安排认真解决。中国政治行政体制改革必须依据宪法和社会发展现状有计划、有步骤和渐进式地进行。从整体上来看，中国的政治行政体制改革基本上分为三个层面：价值理念、政治制度和行政制度。中国社会主义公共行政体制改革和发展的基本方向是建立“人民政府模式”，强调“规模适度化政府”，这是由中国社会现实的特殊性所决定的，是提高政府效率的基本因素。我国社会主义公共机构的民主化制度建设将是实现“中国梦”的关键所在。

一般而言，所有文明社会的建立都依赖于稳定、秩序和可预测性，而各种各样的制度建立、发展和创新是文明社会稳定、秩序和可预测性的基本保证。总的来说，中国目前基本的制度框架包括三个层次：第一，宪法层次。宪法是一国的根本大法，它规定一个国家政权的基本性质、界定政府权力的界限和政府的责任及义务、规定政府与个人互动的基本规则及政府间权力关系。宪法层次的制度作为国家的根本制度，也称为政治制度，在任何文明社会，宪法秩序决定了各种具体制度在政体范围内变化的速度和方向。一个社会能否长治久安的关键在于政府权力的产生和运作是否符合宪法秩序。第二，法律层次。是指国家权力机关或全国人大及其常委会所通过的法律，它构成了中国法律体系的基本框架。在这一制度层次，根据其立法对象的不同既有政治层面的也有具体层面的，它构成国家制度体系的主体。第三，行政法规和规章层次。包括国务院、国务院各部委所颁布的法规和规章及依法或依据全国人大的决议享有立法权的地方权力机关所颁布的地方性法规和规章，这些具体的法规和规章在我国习惯上称为政府政策。

无论是从政治层面还是从具体层面来看，一个国家的制度体系在具体操作过程中就表现为它的法律体系，都是“人的行为的一种秩序”或“许多规则的一个体系”[1]。但是，正如美国前总统林肯在1862 年 9 月 22 日颁布的《解放宣言》中所说：“把话写在纸上不足以解放曾经是奴隶的人们”。同样，写在纸上的好的法律和制度条文也不足以证明现实中一种社会制度的好坏。一种具体的社会制度的好坏在实际操作过程中有两个重要环节，其一是制度体系的建立与国家或社会发展的基本目标和价值理念是否相符；其二是一种与社会发展基本价值理念相符合的制度体系在具体实践过程中被执行的程度，即制度化程度。

在现代文明社会，按照本国的价值理念进行制度改革、发展和创新已变成一种国际化潮流，从终极的意义上讲，任何社会制度都有一个不断完善的过程。与资本主义制度相比，由于中国的社会主义制度建立的相对较晚，世界上较为成熟的可供参考的制度建设经验不多。因此，在21 世纪的竞争中，为了保证国家的健康和稳定的发展，中国面临着制度改革、发展和创新的繁重任务和巨大压力。

一、制度环境与改革取向

从制度本身的性质来说，对一个国家的稳定和发展具有决定意义的是政治行政制度和经济制度。经过30多年的社会主义改革，中国已成功地实现了由计划经济向社会主义市场经济的转变，并初步建立起社会主义市场经济体系的基本框架。无论我们称社会主义市场经济体系的基本框架为“混合经济”模型，还是“政府主导的市场经济”模型，中国经济改革的成功实践已经向世人证明，中国已经找到了一条自主性的、符合中国国情的、与社会主义基本价值理念相符合的经济发展道路，并成功地躲开了新自由主义经济学为前苏联所设置的“改革陷阱”，这一改革陷阱肆意夸大社会主义制度的某些缺陷到极端的程度，首先摧垮人们对社会主义的信心，然后摧垮社会主义制度本身，并使痛苦的人们不得不按照他们所开的药方照单吃药。其结果有目共睹，不但资本主义所标榜的幸福美好的生活和民主自由成为泡影，而且使原有的生活水平一落千丈，人们不仅丧失了与资本主义社会相比较所享有的较高的、较为平等和公正的生活状态，而且也丧失了社会秩序、人身安全和自由。这种改革，使得经济全面私有化并使财富高度集中在少数人手中，人民虽然获得了几年一次的所谓民主选举权，但权力机构变成了政客的角斗场，世界一流大国不复存在。这在彻底摧垮社会主义制度的同时，也彻底摧垮了民族自尊心。

中国30多年的改革实践，走出了一条既吸收了当代人类文明发展的最新成果，又强调在社会主义制度下自主发展的道路，使中国经济在快速增长的同时，人民生活水平获得很大的提高。中国社会主义改革走的是一条综合改革和计划改革相结合的道路，在改革经济体制的同时，有计划、有步骤的逐渐改革政治行政体制。正如资本主义制度需要逐步完善一样，社会主义政治和经济制度也需要逐步完善，不承认社会主义有缺陷或把社会主义说得一无是处，都会对社会主义制度建设产生巨大的危害，最终结果是害党、害国、害民。

在30多年的改革开放过程中，我国不仅初步确立了有中国特色的社会主义市场经济体制，进一步完善了社会主义市场的产权、交易和竞争体制，而且有计划、有步骤的对不适应社会和经济发展的政治和行政体制进行了几次重大改革，并取得了很大的成绩。如干部人事制度改革及公务员制度的建立、政府机构改革及职能转变、农村基层政权普遍民主选举等。当然，由于中国目前处于社会体制的转轨时期，政治和经济制度的建立、配套和安排不可能一步到位。可以肯定地说，中国的政治行政体制改革与经济体制改革一样，是一个长期的、与社会主义发展过程相始终的渐进过程。但这并不是说中国的社会主义政治与行政体制改革没有紧迫性，恰恰相反，在30多年的改革过程中所暴露出来的一些制度性问题，特别是社会转轨时期容易产生的“制度漏洞”所形成的一些严重影响党和政府在人民群众中的威信、严重影响人民群众对社会主义的信仰并进而危害社会主义社会稳定和生存的问题，如腐败和贫富分化等，已经到了必须在制度安排上认真解决的时候了。因为中国人传统文化所形成的“亲和政府”和“信任政府”心态及社会主义的基本价值理念决定了中国老百姓最不能容忍的就是腐败和严重贫富不均。中国历史上的社会动荡均由此而起。

当然，中国政治行政体制改革由于历史与现实的原因，具有相当的艰巨性和复杂性。因为政治行政体制改革对社会主义社会的改革来说具有基本的和决定性的意义，它将对整个社会制度、包括市场制度产生广泛而深远的影响。因此，中国政治行政体制改革必须依据宪法和社会发展现状有计划、有步骤和渐进式的进行。从整体上来看，中国的政治行政体制改革基本上分为三个层面：价值理念、政治制度和行政制度。从理论上讲，这三者既相互联系、互为因果，又相互区别。西方公共行政学在科学主义和行为主义时代强调政治与行政相分离，但在上个世纪70年代后期，当新公共行政学把“公正”这一概念引入公共行政领域以后，包括现在较为流行的以结果为导向的新公共管理理论则认为，把政治与行政截然分开无论从理论上还是从现实来看，都是不可能的。一个人不能只有躯壳而没有灵魂，一个政府不能只有行政架构而没有施政理念。新公共管理所谓的公共行政三理念，即经济、效率和效能，重点是效率和效能，即政府施政的社会和市场效果。公共行政不仅研究政府自身的管理问题，而且要重点研究政府对社会和市场的管理问题，后一个问题说到底是一个政治问题。政府管理好坏的唯一标准是通过社会与市场效益来衡量，而不是政府自身。国内现在流行的行政学教科书秉承科学主义与行为主义的传统，把重点放在政府内部管理上，基本上可以叫作行政管理学，而不是公共行政学。中国的政治行政体制改革做为一个系统工程，必须从政治价值、政治制度和行政制度三个层面入手。

从政治价值层面来看，社会主义社会是人类历史上第一个广泛实行人民民主的社会，社会主义社会的执政党―――中国共产党是一个没有自身利益、一切思想和行动都以人民的利益为自身根本利益的政党。正是中国共产党的性质以及一大批具有崇高理想、无私奉献、品德高尚和才能卓著的共产党人，在极其艰苦的环境下，在广大人民群众的真诚支持下，团结和带领人民群众，打败了在数量和装备上都数倍于己但腐败无能的、反人民的政府，并建立了社会主义新中国。社会主义新中国的建立，为在我国实现社会主义和共产主义理想，即广泛的人民民主、人的自由和全面发展、公正合理的社会秩序、人民群众享有的丰富的物质和精神文化生活、人人平等和均富的社会建立了坚实的基础。中国人民选择社会主义道路、选择共产党的领导既是历史和现实的选择，又是中华民族自立于世界民族之林、发展和壮大自己的必然选择。

因此，中华人民共和国宪法作为社会主义中国的根本大法，在其总纲的第一、二、三条就明确规定，“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这就是说，社会主义的政治理念通过宪法这一根本大法成为社会主义中国政治和行政制度安排的基本指导思想。其核心是坚持社会主义制度、坚持人民民主管理和监督、坚持人民代表大会由人民民主选举产生并对人民负责。坚持中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。从中华人民共和国宪法可以看出，社会主义民主较之资本主义民主更为优越的地方在于，社会主义社会作为人类历史上较之于资本主义社会更高一级的社会形态，在吸收资本主义民主的一些有益经验的同时，已经超越了资本主义形式民主这一历史阶段，实现了由形式民主到实质性民主的转变。由于资本主义社会的财产私有制和党派利益的局限性，资本主义民主的最高形式只能是几年一次所谓的民主选举，一次性地将权力交给政客而失去了对公共事务的管理权。社会主义由于社会财产以公有制为基础和共产党与人民利益的根本一致性，决定了人民可以依法“通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。从而使人民具体地民主参与公共事务管理，这在人类历史上第一次使人民有可能真正成为国家和社会的主人，成为国家权力的主体。社会主义社会作为一个高度民主的社会，在人类文明的历史上真正实现了民主理念与民主作为一种政治制度和管理制度的高度统一。

当然，在中国社会主义建设60多年的历程中，前30年由于种种原因，曾走过许多弯路，犯了一些本不应该犯的甚至是非常严重的错误，尤其是在社会主义政治民主体制的建设中，在使社会主义民主政治理念制度化的过程中，由于把马克思主义教条化和在制度建设上模仿苏联模式，曾出现极端左倾、以人代党、大搞个人迷信和崇拜、权力高度集中、以至于上上下下各级党委和政府中掌握最高权力的个人常常以党和政府的代表自居，不允许不同意见出现，动不动以反党反社会主义打棍子，致使党内和社会上都严重地缺乏民主，其结果不仅破坏了真正的社会主义民主，使宪法上规定的“民主集中制”的社会主义政治民主制度成为摆设，严重影响了党和政府在人民群众中的威信，而且也为社会主义的反对者提供了反社会主义的口实，在国际上大肆造谣、诬蔑和攻击社会主义政府为独裁专制政府，企图通过强大的宣传舆论工具，放大和强化社会主义执政党在执政过程中的一些缺点和错误以败坏社会主义的声誉。因此，每一个真正以党、国家、民族和人民利益为重的共产党人，都必须认真吸取社会主义政党在执政过程中的一些沉痛的历史教训。