石佑启 杨治坤：论我国行政组织结构的优化

【摘要】优化行政组织结构对于深化行政体制改革、提高行政效能及促进行政组织法的完善等具有重要意义。优化行政组织结构,应当从行政组织的三维结构入手,以政府职能的有效履行和精简、统一、效能为判定标准,扩大横向管理幅度,缩小省级行政区划;减少行政层级,推行省直管县;合理调整机构设置,控制行政组织规模;避免部门林立,实行大部制;防止大部专权,按照行政决策、执行和监督三分原则设置行政机构;打破职责同构,整合条块管理以建立伙伴关系。这些改革措施需要协同配套、同步推进并有相应的法制保障才能取得预期的成效。

【关键词】行政组织结构；优化；行政体制改革

我国虽然进行了多次政府机构改革, 但没有走出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的循环怪圈。其主要原因就是没有将机构改革与转变政府职能及合理配置行政权力有机结合起来; 没有按优化行政组织结构的要求推进政府机构改革; 没有将机构改革纳入法治的轨道, 依法推进机构改革并巩固改革的成果。如有学者所言“过去我们在政府机构改革中, 强调精简比较多, 而对优化政府组织结构重视不够。实践证明, 机构改革如果不与政府职能转变和优化政府组织结构结合起来, 并不能解决体制的深层次问题, 也难以实现改革的预期目标。因为, 对于深化行政体制改革和构建公共行政体制来说, 精简机构、压缩政府规模并不是一个根本性的问题, 根本问题是在转变政府职能的基础上, 优化政府的组织结构, 使政府管自己应该管的事, 管好自己应该管的事。所以, 机构精简必须服从政府组织结构的优化。” 可以说, 优化行政组织结构是深化行政体制改革的必然要求, 是巩固政府职能转变成果与有效履行政府职能的体制保障, 是调整行政权力结构与合理配置行政权力的组织基础, 也是加快立法步伐与完善行政组织法的实践动力。

一、行政组织结构的三维视角

所谓行政组织结构, 就是指由行政组织机构各种要素按照特定的关系和方式组合而成的图示体系。这种图示体系表现为在横向和纵向上设置的各行政组织机构所呈现一定的分工与合作、分权与制约的关系及其所展现出的一定组织规模。也就是说, 从静态上研究行政组织结构, 就是要从行政组织的横向结构、纵向结构和规模结构三维入手, 优化三者的组合关系, 从而达到优化行政组织结构, 提高行政效能的目的。横向结构, 也称管理幅度, 是指行政组织或行政领导者直接领导、管理的下级部门或下级人员的数量或范围。决定横向结构的主要因素是: (1)组织环境的复杂和变动情况。组织环境越复杂, 变动越频繁剧烈, 管理幅度就应当窄些; (2)组织和人员的素质和效能水平。素质越高, 管理幅度可以宽些;(3)组织权力结构、组织文化、组织体制等因素。横向结构, 体现着上级管理下级的效能水平, 其幅度不能无限扩大, 保持适当的幅度时行政效能才是最佳状态。一般说来, 横向结构有宏观和微观之分。宏观的横向结构是指一级政府内部的部门分工, 如中央政府、省级政府、市县级政府根据职能划分为若干政府工作部门; 微观的横向结构是指一个工作部门内部的各个机构和职位的划分, 形成组织的机构系列和职位系列。

纵向结构, 也即管理层次, 是指行政组织的纵向等级和层级数目。行政组织的层级是以权力的隶属和职能的垂直分工为基础的, 一般行政组织的层级分为三到四级, 形成从决策、执行、监督到具体实施等权力层面, 上下级之间有着明确和严格的指挥隶属关系, 在人员和部门的分布上, 自上而下形成金字塔式的结构形态, 以保证权力的集中统一和执行的效率与效果。纵向结构体现决策层与执行层的距离, 层次越少, 信息沟通就越顺畅和准确, 执行效率也就越高, 所以, 压缩纵向结构, 有利于提高行政效率。决定纵向结构的因素主要是, 行政组织管理事务的范围大小, 基层的执行能力, 权力纵向分配的原则和体制等。纵向结构也有宏观和微观之分。宏观的纵向结构是指全国行政组织分为几级政府, 如中央、省、市、县、乡(镇) 级政府。微观的纵向结构是指各级政府及其工作部门内部的层级关系。

规模结构, 也即政府规模, 是指为履行政府职能的行政组织及其工作人员的大小或多少。每一级政府的行政组织及其工作人员构成该级的政府规模,各级政府的行政组织及其工作人员之总体, 又构成行政组织的总体政府规模。合理的政府规模是政府机构改革追求的目标之一, 也是实现政府精干高效、协调运转的内在要求。衡量政府规模的指标主要有三种, 即政府机构和工作人员、政府收入及政府支出。从世界各国政府规模的演变轨迹所抽象出的共同特征中, 可以提炼出判断政府规模是否合理的标准主要有: 政府规模是否与经济发展水平相适应?是否与经济发展模式相适应? 政府支出结构及增减速度是否合理? 政府就业人员增速及结构是否合理？

在这样一个三维行政组织模式中, 横向结构、纵向结构和规模结构三者是互相影响的。规模结构既可以对纵向、横向结构进行总量控制, 也可在纵向结构和横向结构相互之间作出调整; 而纵向结构和横向结构则相反相成: 管理幅度增加, 管理层次相对缩小, 反之, 管理幅度减少, 管理层次则相对增加。

二、行政组织结构的现状与问题

(一)行政组织结构现状

组织法定是现代法治国家在行政组织领域的一项基本原则, 因此, 一国的行政组织均是依据该国的宪法与组织法而设置, 宪法和组织法成为行政组织存在的法定基础, 我国也不例外。我国《宪法》《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对行政组织的设置作了框架性的规定, 这些依法设置的行政组织呈现出一定结构状态。

行政组织的横向结构体现在宏观和微观两个向度上: 宏观方面, 整个国家行政组织系统设31个省级政府(不包括港、澳、台), 地级政府333个, 县级政府2860个, 乡镇级政府41040个。据此, 省级政府平均管辖10. 74个地级政府, 地级政府平均下辖8. 59个县级政府, 县级政府平均管辖14. 35 个乡镇; 微观方面, 在中央, 国务院下设办公厅、国务院职能部门、直属特设机构与直属机构、办事机构、直属事业单位等。其中, 现行国务院职能部门27 个, 直属特设机构1个, 直属机构15个, 办事机构1个, 直属事业单位14 个, 议事协调机构28 个。在地方,省、自治区政府工作部门为40个左右, 直辖市为45个左右; 大城市政府工作部门为40个, 中小城市分别为30个和22个左右, 自治州为25个左右; 较大的县政府工作部门为22个左右, 中等县和小县分别为18个和14个左右。

国家行政组织的纵向结也反映在宏观和微观两个向度上。宏观方面, 国家行政组织系统从中央到地方共有四个层次。《宪法》第30条规定: 中华人民共和国的行政区域划分如下: (一) 全国分为省、自治区、直辖市; (二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市; (三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。!由此可见, 我国《宪法》规定了我国行政组织在纵向结构上分为四级, 即中央 省、自治区、直辖市 县、自治县、市 乡、民族乡、镇。但是, 实践中省级政府设置的派出机关行政公署, 实际上执行着一级地方政府职能, 并且随着行政公署改成独立的一级政府(地级市), 我国的行政组织系统

已经突破《宪法》的规定, 在事实形态上存在中央、省(自治区、直辖市)、设区的市(自治州)、县(自治县、市)、乡(民族乡、镇)五级行政组织结构。微观方面, 每级行政组织分为若干层次, 各级政府首长下设分管副职、委(办)、专业局, 每一个部门之下又设业务机构, 如司、处、科、股。就国家行政组织的规模结构而言, 行政组织系统在横向和纵向两个维度上的展开, 最终均可体现为行政组织在一定层级的政府规模, 各层级的政府规模又构成行政组织系统的总体规模。行政组织的规模结构总是表现为一定的行政机构、人员、财政支出, 以及政府就业(即我们经常所说的官民比例) ,均是政府规模的常用指标。但是, 得到最多承认的指标是财政支出, 即政府支出占GDP的比重, 也称财政支出比率。因为, 与政府管制等比较而言, 这一指标借助于政府和国民账户, 有关政府的规模易于测量, 数据资料易于获得和统计, 反映了政府实际使用和支配财政的规模以及财政的调控能力等,成为国际通用指标。根据2007年的中国统计年鉴,截至2006年底, 我国在机关就业的人数为1111.8万人, 在事业单位就业的人数为2833.3 万人; 自1978年至2006年, 我国的行政管理费用从49.09亿元膨胀至5639.05亿元, 28年间增长114.97倍,而同期国家财政收入从1132.26 亿元上升到38760.20亿元, 28年增长34.23倍, 可见, 行政管理费用远远高出国家财政收入增长的速度; 但从行政管理费用增长情况看, 2006年行政管理费用同2000年相比, 六年内增长3851.47 亿元, 平均每年增长35.91% ;2006年行政管理费用支出占同期财政总支出13.85%, 同比2005 年高出0.4 个百分点如果再考虑到各级政府以各种形式控制和支配的大量预算外支出, 则整个行政管理费用占财政总支出的比例可能还要高, 当然, 不排除存在严重的公务消费和浪费现象。而在国外, 行政管理费一般只占财政收入比重的3%至6%。

(二)存在的问题

计划经济下的宽泛的行政职能范围、直接的行政管理方式, 客观上要求建立庞大而又多层次的行政组织来履行该职能。我国现行的行政组织就是在计划经济体制下形成的行政组织框架基础之上不断调整、改革而逐渐演变而来的, 但它并没有随着市场经济体制的建立和完善而得以迅速转型, 呈现出滞后性。具体来说, 现行行政组织结构存在以下问题:

1. 行政组织的横向结构不合理。首先, 横向上的宏观管理幅度太小。在我国, 中央政府管辖31个省级政府, 每一个省级政府平均管辖10. 74个地级政府, 地级政府平均下辖8.59个县级政府, 县级政府平均管辖14.35个乡镇。而国外主要国家行政区域管理幅度普遍比我国要大, 如一级行政区的管理幅度是: 美国有51个, 日本47个, 德国16个, 法国22个, 俄罗斯89个; 二级政区的管理幅度是: 美国有62个县, 380个市, 日本69 个, 德国20. 5 个, 法国4. 3个; 三级政区管理幅度: 德国26 个, 法国375个。尽管对各国行政组织的纵向结构进行比较, 并不能直接得出我国行政组织的管理幅度太小的结论, 但它的确可以为我们的判断提供一份可供借鉴的参考。纵向上的幅度太小, 导致地方政府横向行政组织过大,在地方利益日益增强的情势下, 有丰富资源可用的地方政府有能力抗衡中央政策, 造成中央政策乏力、政令不畅、宏观调控或管理职能无法有效落实; 而可用资源相对贫乏的地方政府则变通执行中央政策, 造成“上有政策, 下有对策”的情形。其次, 横向上的微观行政组织部门又过于分散, 呈现出“破碎化”的状态。按照规模经济效益递增和增减规律, 随社会分工细化而按专业设置的行政组织, 一方面在提高行政效率方面做出了贡献, 另一方面随着行政组织增加而不断增大协助成本, 最终从整体上降低了行政效率。