郭榛树：党内民主与人民民主的关系新论

关于党内民主与人民民主之间的关系，理论界已做了不少探讨，一些基本问题已基本厘清，但是一些深层次问题尚未真正得到解决，有的甚至尚未触及。如人民民主的形态是多种多样的，党内民主与人民民主的异同比较是不是普遍适用于每一种民主形态?人民民主是由党领导和推动的，党的领导与人民民主的关系能不能等同于党内民主与人民民主之间的关系?党内民主与人民民主的发展状况如何，以党内民主推动人民民主是实然意义上还是应然的意义上?党内民主与人民民主是相互作用的，我们党应当如何加强党内民主建设，以适应和推动人民民主的发展?等等。如何理解和回答这些问题，将直接影响下一步社会主义民主建设的战略选择。为此，本文拟就上述问题做一个尝试性的探析，旨在能够将党内民主与人民民主关系的研究进一步推向深入。

一、党内民主与人民民主诸形态的比较

在当代我国的政治生活中，存在着两种十分重要的民主形态，即党内民主(中国共产党)和人民民主。关于两者的关系，有学者过分强调两者之间的共性与联系，而很少研究两者之间的不同；有学者则过分强调两种民主形态的区别，将两者并存看成是一种“二元结构”。很显然，这两种视角都有所偏颇，必然会影响到当代我国民主结构分析的科学性。

为了科学把握中国特色社会主义民主结构，我们应当运用马克思主义的本质与形式的关系理论来分析。马克思主义的辩证唯物主义告诉我们，任何事物和现象都是本质和形式的统一体。本质是事物的内部联系、根本性质，因而具有确定性、相对稳定性，形式是事物的内在结构、外在表现，因而具有多样性、绝对变动性。从本质上看，社会主义民主所体现的是人民当家作主，这是确定无疑、不可动摇的，因而社会主义民主只能是“一元”。但是，从形式上来讲，社会主义民主又是相对的，表现形式是多种多样的。那种认为当代我国的民主具有二元结构，实际上是对“元”的内涵的一种误用。从当代我国的实际情况来看，确实存在着党内民主和人民民主两种最重要的民主类型，但这并不等同于当代我国的民主就是“二元结构”，它应是一元之下的相互联系、相互作用的两大类型。它们就如同一条铁路的两个轨道，不可或缺。当然，任何比喻都是蹩脚的。说党内民主与人民民主是一条铁路的两个轨道，并不意味着它们就像两条铁轨几乎一样。事实上，党内民主与人民民主的区别十分明显。对此，理论界也做了一些比较研究，但需要指出的，几乎所有的比较都忽视了人民民主的多形态性，从而影响了比较的深入及其价值。如前所述，社会主义民主的本质是人民当家作主，但在一个人口众多的发展中大国，全民的直接民主是根本不可能的，为此我们党领导全国各族人民不断探索，已经创立和发展了代议民主、协商民主、基层民主、参与民主等多种形态的民主，这为广大人民群众更好地当家作主，逐步实现社会主义民主奠定了基础和条件。因此，当代我国社会主义的民主结构可以概括为“一元双轨多形态”。

因此，对党内民主和人民民主的比较，必须深入到与人民民主诸形态的比较，才能揭示党内民主和人民民主的真正关系，正确认识中国特色社会主义民主的深层结构。如所谓“代议民主”是指人民代表大会制这一民主形态；所谓“协商民主”是指政治协商与多党合作制这一民主形态；所谓“基层民主”主要指村民自治、居民自治和职工代表大会制度等类似的民主形态；所谓“参与民主”是指公民通过其各种途径直接参与公共管理的民主形态。它们不仅不同于党内民主，而且彼此之间的差异也十分明显。

首先，从民主的性质来看，党内民主属政党民主，代议民主属国家民主，基层民主、参与民主属社会民主，而协商民主则兼具政党民主、国家民主和社会民主的特点，是一种综合性质民主。

其次，从民主的主体来看，党内民主的主体是所有中共党员；代议民主的主体是所有享有选举权和被选举权的公民，特别是人民代表；协商民主的主体有中国共产党、各民主党派以及无党派人士；基层民主是相关集体组织的内部成员；参与民主可以是个体，也可以是集体等。

再次，从民主的内容来看，党内民主主要是党员民主参与、决定和管理党内事务。代议民主的主要内容是民主立法，重大事务的民主决策，以及法律监督和工作监督。协商民主的主要内容和职能是政治协商、民主监督、参政议政。基层民主的主要内容是，民众民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，并能够自主充分地行使自己的知情权、表达权、参与权、监督权。

第四，从民主形式来看，党内民主的形式有党内的民主选举、党务公开、民主监督等。代议民主的形式有选举、审议、质询、罢免等。协商民主的形式有政治协商会、协商通报会等。基层民主的形式有选举、代表大会、事务公开、民主恳谈等，参与民主有信访、听证会、旁听等。

第五，从效力来看，党内民主具有很强的政治效力，但不具备法律效力。代议民主具有很强的法律效力，同时具有很强的政治效力。协商民主的效力主要是政治性的。基层民主的效力主要是法律性和社会性的。参与民主的效力主要是政治性和社会性的。以上比较见以下表1。

二、党的领导与人民民主和党内民主的发展

在党内民主与人民民主的关系的研究中，不少学者都强调党内民主对人民民主的示范性与引导性，其中有的是建立在应然认知基础之上，但有的却是将党的领导与人民民主的关系同党内民主与人民民主的关系混为一谈而推出的结论。如果是前者，是可以的；如果是后者，就必须推敲。

毫无疑问，人民民主是离不开党的领导的。首先，人民民主的建立离不开党的领导。如果不是中国共产党领导人民进行几十年的浴血奋战，就不可能有人民民主专政的国家政权，就不可能有包括人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度在内的根本政治制度和基本政治制度。其次，人民民主的发展也离不开党的领导。我国的社会主义民主政治建设虽曾遭遇过一些重大挫折，但在改革开放后，我党坚持解放思想，实事求是的思想路线，积极稳妥地推进政治体制改革，人民民主建设取得了丰硕成果。如在代议民主方面，1979年选举法就将等额选举改为差额选举，把直接选举由乡级扩大到县级，地方政权机关领导人可由代表联合提名。在协商民主方面，2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》强调，“就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则”。在基层民主方面，从1988年开始，就有了村级“海选”，即村民委员会主任由村民直选。在参与民主方面，1982年以来，全国人大及其常委会在制定包括宪法修正案、婚姻法修改草案、合同法草案、物权法草案在内的10多项关系到人民切身利益的重要法律案过程中，都把草案向全民公布征求意见；近年来，一些地方召开人大常委会会议时，已允许公民按照一定的程序申请参加旁听。2000年，中办国办联合发出通知要求在全国乡镇机关推行政务公开，现在政务公开已经发展到各级政府，而且内容越来越广，制度也越来越健全。

但是，我们决不能将“党领导和推进人民民主”直接置换成“以党内民主推进人民民主”。因为党既可以依靠自己的领导权和执政权来推进人民民主，也可以通过党内民主来推进人民民主。而从新中国建立以来的社会主义民主建设实践来看，中国共产党选择的是前者而不是后者。对此，我们只要将党内民主与人民民主的发展进程作简单的比较，就十分清楚。如1987年党的十三大，差额选举第一次被引入党代会代表的推选程序，这比人大的差额选举晚了8年。从1988年起，浙江、河北等省的12个县市区先后开展了党代会常任制试点工作，浙江省椒江市(1994年改为椒江区)还同时试行了干部任免票决制。而人大一开始就有自己的常设机构即常委会，人民代表大会也一直通过选举的方式来任免干部。2001年，四川省平昌县灵山乡在中国共产党历史上首次进行了“公推直选”党委领导班子的试点。这比乡镇长的首次直选晚了13年。2002年12月，四川省雅安市的荥经县进行了中共首次县级党代表直接选举。这比县级人大代表的直选晚了23年。自2003年起，江苏省的淮安市、湖北省的鄂州市等，在村级党组织中全面推行了党员议事会制度。这比1980年最早出现的村民自治晚了23年。2004年，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次明确提出实行“党务公开”。这比1996年政府部门的“三监督一公开”的做法晚了8年，比全国范围的乡镇机关的政务公开晚了4年。2007年，党的十七大报告和党章修正案征求意见的范围，由过去的在省部级领导班子中征求意见，扩大到党的十六大代表和新当选的党的十七大代表。这比1982年宪法修改广泛征求意见晚了25年。正因为党内民主的方方面面原因，如党内的民主选举、民主管理、党务公开、党员参与等等，无论是时间、范围还是程度上，与人民民主相比都存在着一定的差距，因此“以党内民主推进人民民主”还不是一种实然状态，而只是一种应然状态。

通过这样的分析，必然会带来一个无法回避的问题，即党内民主何以滞后于人民民主?这种滞后是否必须，是否合理?对于这一问题决不能作简单的回答，更不能将它完全看成是社会主义初级阶段民主政治的一个缺陷。我们认为，党内民主滞后于人民民主，既受制于一定的社会历史条件，但也有执政党自己的主观考量。

首先，从民主发展的基础来看，党内民主的发育程度取决于人民民主的发展程度。马克思曾经指出：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”[1]22。党内民主的发展不仅需要一定的经济和文化作为自己的间接基础，而且需要以人民民主作为自己的直接基础。我们知道，党内民主是一种纯政治性的民主，而人民民主涉及经济、社会和文化民主等许多内容。经济、社会和文化民主早在原始社会就已存在，而政治民主随着国家的出现才出现的。列宁曾经指出，“政治是经济的集中表现”[2]407。在今天，政治不仅仍然是经济的集中表现，同时还是社会和文化的集中表现。因此，政治民主必须建立在经济、社会和文化民主之上。如果经济、社会和文化民主不发展，就不可能有政治民主的发展，特别是党内民主的发展。

其次，从社会转型时期的民主政治建设的实际需要来看，执政党需要一定的权威来把握民主与稳定的关系。世界政治现代化的经验表明，民主与稳定的关系是不确定的。亨廷顿基于对一些发展中国家政治状况的分析，曾经提出了一套著名的公式：[1]社会动员/经济发展=社会挫折感；[2]社会挫折感/社会流动机会=政治参与；[3]政治参与/政治制度化=政治不稳定。[3]55-59这一公式表明，在一定条件下，如经济社会的发展速度、政治参与水平与民主制度化程度相适应、相协调时，那么该国的政治就会处于基本稳定状态。但如果经济社会快速转型，民主参与急速增长，而原来的政治体制无法承受时，该国的政治就很容易陷入不稳定状态。而在后发现代化国家，特别是外源现代化国家，由于受西方政治文化的冲击，人民的民主需求会快速增长，然而经济社会文化结构却不可能一下子适应这种增长，因而必然会产生政治上的不稳定。而要保持政治稳定，就必须有一定的集中度，就需要一个权威的政党。如果首先从党内民主切入，或者党的民主、人民民主同时急速推进，一旦出了乱子，将缺乏一个权威力量来控制局势。在这一点上，我国在20世纪80年代中后期出现的政治不稳定，特别是苏联政治体制改革的失败等教训是十分深刻的。

再次，从我国政党制度的特点来看，党内民主的发展必须以不动摇党的领导权与执政权为限。宪法规定，我国实行的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。