张翔：中国“政府部际协调”研究：论域结构、范式转型与研究展望

长期以来，政府部门之间存在着冲突与错位一直是政府机构改革的难点所在，同时，也是困扰政府职能转变的政府顽疾。因此，如何缓解政府部际冲突，实现“政府部际协调”一直是公共行政学界关注的焦点之一。经过一段时间的研究与探索，学界关于“政府部际协调”形成了一系列的研究论域与理论主张。本文基于“政府部际协调”研究的历史沿革，初步归纳它的研究缘起、论域结构、范式转型与研究展望。

一、中国“政府部际协调”研究的缘起

在国内的政治学界与公共行政学界，“政府部际协调”之所以受到广泛关注，主要来自两个方面的需要：一方面，在宏观层面，为了适应中国的现代化进程，需要从理论厘清政府组织结构，尤其是政府部门间关系的相关问题；另一方面，在微观层面，“大部门体制”改革中的现实困境也亟须相应的理论分析与解释。

(一)现代化进程对政府组织结构的研究提出新的要求

随着中国现代化进程的推进，许多积累已久的深层次问题逐渐显现，这些问题与现代化进程中一系列新问题交织在一起，对当前中国公共行政研究与公共行政建设提出严峻的挑战：第一，社会阶层的分化与民间社会的成熟使社会原有的利益格局难以维系，阶层之间的利益冲突与矛盾日益显现。一个日趋复杂的社会阶层结构与社会利益格局正在形成，这意味着，政府需要以更大的力量面对新时期社会管理的压力。第二，经济发展的压力依然强劲。当前中国的经济发展水平还存在许多的不足，如经济结构不合理，人均水平依然偏低，贫富差距日益扩大等问题依然给中国的经济发展带来压力。对于政府而言，如何进一步转变政府职能，以适应社会主义市场经济体制的需要，从而推动中国经济的进一步发展也成为政府改革的一个重要课题。第三，随着社会发展，社会对于公共服务的诉求逐渐提升。随着市场经济的推进，社会必然对政府职能提出新的要求。而当前中国政府的公共服务体系很难有效地应对这一需要的变化。“公共服务需求旺盛与供给不足的矛盾使得城市公共服务体系面临着巨大的社会压力，甚至已经成为突出的社会矛盾。”[1]如何能够高效地为民众提供优质的公共服务，履行政府公共服务职责，也是新时期政府改革需要探索的方向。上述的挑战意味着，在现代化进程中，政府将面临许多新职能，公共行政所要承担的工作也将日趋繁重。政府只有提高政府效率，转变政府职能才能有效应对这些挑战。而提高政府效率的核心问题之一，便在于政府内部组织结构的优化。作为组织结构优化的重要维度，如何有效地促进“政府部际协调”也成了研究的题中之意。

(二)“大部门体制”改革的困境拉动了“政府部际协调”研究的现实需要

在公共服务压力提升的背景下，“职能交叉”、“政出多门”、“权责壁垒”等一系列的政府顽疾，制约着政府供给公共服务产品的水平与效率。为了应对这些政府顽疾，自2008年以来，“大部门体制”成为行政体制改革新的制度选择。从目的导向上看，“大部门体制”的推行是为了解决长期以来政府各部门之间普遍存在的“职能交叉”、“政出多门”等政府顽疾，进而推进中国的服务型政府建设。但是，在改革过程中，“大部门体制”在实现部门整合的同时，也面临许多新的问题。如有些地方的“大部门体制”出现了“合分困境”[2]，也有地方在实行“大部门体制”之后甚至出现部际冲突内部化的现象，而各部门之间权责不清，责任推诿的情况也没有得到根本的改变，这直接影响了当前中国政府向社会供给公共服务的效能。“大部门体制”改革的现实困境义引起了理论界的重视与反思，从而拉动了“政府部际协调”研究的现实需要。

事实上，国内学界一直或多或少地关注政府部门间关系。只是随着社会发展与政府改革的推进，“政府部际协调”越来越受到关注与重视。在关于“政府部际协调”掀起研究高潮的背景下，梳理其论域结构、范式转型并挖掘理论生长点，无疑有着重大的理论意义。

二、“政府部际协调”研究的论域结构

如果从论域的角度看，“政府部际协调”研究先后有三个主题，作为传统视角的“部门主义”研究、作为中国式探索的“议事协调机构”研究，以及作为当前论域主题的“大部门体制”研究。三个主题反映不同时期“政府部际协调”的某个侧面，共同构成了“政府部际协调”研究的论域结构。

(一)“部门主义”：“政府部际协同”研究的传统视角

随着社会主义市场经济的深入，许多学者开始关注政府部门间关系中所存在的问题。最早关于政府部门间关系的研究是关注“部门主义”的研究，这一部分研究以政府部门的行为为研究对象，关注政府部门之间既职责交叉又固守各自利益范畴的现象。

通常认为，“部门主义”是指行政部门在思维和行为层面上，“认识问题狭窄，局限于‘部门’的角度，缺乏整体意念；决策与措施局限于部门高度，自成体系，不顾及部门决策关联，缺乏全局理念；在权力问题上，漠视甚至无视‘权利’，部门行政权力本‘本位’，当利益冲突时，部门‘利’字当头，唯部门利益而行，淡视甚至无视公民利益，将部门利益置于公共利益之上。”[3]在学界讨论中，时常以“部门本位主义”、“部门保护主义”[4]来与“部门主义”相互替代。

关于“部门主义”的形成原因，多数学者从行政立法的角度进行探讨，如舒小庆认为，“部门利益的膨胀往往是借助行政立法手段，促使‘行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化’”。汪全胜也指出，“造成行政立法‘部门利益’倾向的原因多种多样。主要有：一，受部门利益驱使，立法宗旨不端正；二，现行立法体制不完善，立法主体多，法出多门；三，行政立法的程序规定不健全，对部门规章与政府规章的制定程序未作明确规定。”[5]

也有学者从行政管理体制的角度分析“部门主义”的成因，如石亚军与施正文就将部门职责划分不清晰，政府部门财权、事权不统一，权力分工制约不够等作为部门主义形成的主要机理[6]。也有学者试图对政府部门主义的形成原因进行综合性的概括，如李金龙与余鸿达就从个体因素、伦理观念、管理理念、立法因素、决策体制、利益集团俘获、组织结构、监督机制等八个方面对政府部门主义、“山头主义”作了分析。[7]

随着对部门主义研究的深入，学界也习惯于将“部门主义”作为“政出多门”、职能交叉等政府问题的核心要素，并且将视角集中于“部门主义”与部门间职能交叉的内在联系上。潭燕萍就曾指出，政府部门之间的职能交叉是政府部门权力扩张与追求利益最大化的结果，而部门权力的扩张与利益追求实质上就是“部门主义”对行政管理体制的影响。[8]林俊达在分析职能交叉的原因时也提及，政府部门之间“有利争着干，无利的相互推”的部门“利益机制”也是造成部门之间职能交叉的重要原因。[9]肖金明与尹凤桐也指出“由于部门主义的影响，重复管理、交叉执法、重复处罚的现象时有发生”。[10]

从总体而言，关于部门主义的研究还是关于部门间关系存在问题的一种现象性的分析，对于部门间关系内在的互动机制还缺乏深入的认识，但是，它开启了国内学界研究政府部际协调问题的平台。

(二)“议事协调机构”：一个中国式的“部际协调”探索

为了应对政府部门的“部门主义”，在各层级政府内部，大量的议事协调机构开始运作，力图在针对具体的政府工作上形成政府部门间关系的协调。这些议事协调机构以“领导小组”、“委员会”、“指挥部”等各种形式出现。随着对中国政府与政治研究的不断深入，对“议事协调机构”的研究在学界引起广泛重视。

1.关于议事协调机构的功能

通常来说，议事协调机构的主要功能是协调政府部门间关系，以此解决政府机构体系内的职能交叉、组织壁垒等问题。程同顺与李向阳集中探讨了以“小组”为代表的议事协调机构，他们认为，议事协调机构主要具有三方面的功能。“第一，全面沟通相关并列机构的横向信息联系；第二，在全面沟通的基础上协调一致、统一行动；第三，弥补管理漏洞，提高工作效率。”[11]谢庆奎等认识到以领导小组为代表的议事协调机构在政府决策过程中的作用。“各级决策工作领导小组的成立，有效地加强了政府的决策效能。”这些领导小组是“打破部门壁垒、层次界限，集中一切力量，迅速解决重大问题的成功尝试”[12]。

也有学者从政府改革动力的角度理解临时性的议事协调机构的功能。张剑松就认为，政府常设机构往往具有惰性和滞性，而临时机构对变动的外部行政环境具有更强的适应性，能更有效地促进政府改革。[13]邵德兴认为，临时机构能够使行政管理更具灵活性，有助于沟通条块关系，提高政府执行力，推动行政体制改革。[14]

还有一部分学者注意到议事协调机构在连接党政关系上的重要功能。如吴晓林就认为，作为议事协调机构的“小组”是“中国党政关系最核心的联结点之一”[15]。邵宗海通过中国共产党内各种“小组”的个案分析认为，“中共中央的领导小组是一个类似具有党政协调或是党政运作的机制。”[16]

2.议事协调机构存在的问题

虽然，议事协调机构的功能受到学界的重视，但是，议事协调机构中的一系列问题也在相关的研究中暴露出来。总体而言，对议事协调机构存在问题的研究主要集中在议事协调机构缺乏有效监督规范、设置管理混乱等方面。

程同顺等认为，以各种“小组”为代表的议事协调机构存在领导兼职过多；办事机构的职能与常设机构相重叠；容易出现常设化、永久化的趋向，造成成为权力膨胀与资源浪费等问题。[17]韩东则认为，议事协调机构容易形成一种“非常权力”。谢庆奎认为，临时性的议事协调机构如果不及时撤销，将会导致中国政府机构膨胀，对各级政府机构编制造成困境。[18]邵德兴认为，当前中国的对临时机构的管理缺乏法制规范，导致临时机构运行往往处在随意与混乱的状态，如“临时机构的财务管理混乱，导致腐败丛生；临时机构助长了人治作风，不利于依法行政；临时机构过度膨胀，削弱了政府职能部门功能的有效发挥。”陈齐放等认为，非常设机构过多造成行政内耗、牵制精力、越俎代庖与财政“增负”等问题。[20]童宁、张剑世、王立世等人也对议事协调机构缺乏制度规范设置与设置管理无序失范等方面论述了议事协调机构的问题。

(三)“大部门体制”：“政府部际协调”的当前论域

随着转变政府职能工作的深入开展，公共服务日益成为政府职能定位的重点。但是，在当前中国政府机构体系中，机构之间“权责不清”、“政出多门”、“职能交叉”的现象还普遍存在，这种“碎片化”的政府机构体系不仅难以承担公共服务的政府职能定位，也阻碍了社会主义市场经济的深入推进。许多学者也逐渐开始关注政府内部的组织结构及其运行机构，希望通过组织结构的改革整合政府机构，推进政府机构改革。其典型表现在，整体政府与“大部门体制”引起理论界的广泛关注，成为“政府部际协调”研究的当前论域。

1.关于“大部门体制”效能的研究

针对中国政府机构体系中“职能交叉”、“政出多门”等问题，政治学界与行政学界在评述西方的整体政府理论的基础上，关注中国政府机构之间的整合与协调。许多学者认为，根据整体政府的理论，建构“大部门体制”是解决当前中国政府机构体系“碎片化”以及有效推进政府职能转变的必要举措。如陈天祥认为，“大部门体制”有四个方面的优势：理顺政府与社会、政府与市场的关系；决策的科学性，提高决策交通；高行政管理效率；精简机构。[21]舒绍福认为，“大部门体制”有助于“减少政府之间横向沟通与协调的困难，切实改变政府部门设置过多与过细、政出多门、职能交叉、权责脱节、相互扯皮、效率低下的状况，