邢文利：基层党组织建设与社会管理创新的内在机理探析

摘要： 在新的形势下，我国的社会管理体制在许多方面面临着一系列重大挑战。在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的社会主义事业总体布局中，中国共产党是引领社会发展的主要力量，更是社会管理创新的主体力量。同时，社会管理创新离不开人民群众的广泛支持与认可。离开人民群众的参与，社会管理的创新就只能落入幻想与抽象的境地。由此不难理解，与人民群众有着密切关联的基层党组织必将在实现社会管理创新的工作中担负起重要使命。基层党组织只有从角色定位、组织架构、工作机制以及服务意识等几个方面进行改革，才能满足社会管理创新的要求。

关键词： 社会管理创新；党组织；角色定位；组织架构；工作机制

一、问题之源：加强社会管理创新何以必然

恩格斯指出：“政治统治到处都是以执行某种社会管理职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的社会职能时才延续下去。”[1]可见，社会管理职能是政治统治职能赖以生存的基础。作为社会主义建设事业的重要组成部分，社会管理一直是党和国家高度重视的战略方向。党的十七大报告指出要推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理；而胡锦涛在全国性的重要会议上多次强调加强和创新社会管理对实现社会主义和谐社会的重要意义；2011年2月，中央党校举行省部级主要领导干部“社会管理及其创新”专题研讨会，胡锦涛等九常委悉数出席；2011年3月，“社会管理创新”还首次被写入《政府工作报告》；同年5月，胡锦涛主持召开中共中央政治局会议，再次研究加强和创新社会管理问题；而纵观党的十八大报告，除了法治国家和民主政治建设，论述最为翔实的当属卫生、教育、社保、医疗等与民生息息相关的社会管理体制改革问题。在党的十八大报告的第七部分，更是以“在改善民生和创新管理中加强社会建设”为题，着重探讨了上述问题。如今，在科学发展观列入党的指导思想的社会背景下，加强社会管理创新将是实现社会科学发展的重要前提之一。

毫无疑问，社会意识领域中的任何变化都可以在社会存在中找到根源，党中央之所以一直重视社会管理创新的战略地位，正是因为当前我国处于社会发展的机遇期，同时也处于社会矛盾的凸显期。“经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，社会管理面临着一系列新情况，新问题，而社会管理理念、体制、机制、制度、方法、手段等方面存在许多不适应的地方”[2]。这种不适应集中体现在以下几个方面：首先，随着中国社会三大转向的完成，传统社会管理的方法与手段明显滞后，已经无法适应新的社会关系与社会结构。正如李培林教授指出的：“改革开放以来，随着社会主义市场经济的深入发展，我国社会也发生了巨大变迁。这种社会变迁的规模之大、速度之快、波及之广、影响之深、势头之猛，在世界现代化历史上也是罕见的。”新的形势下，我国的社会管理体制在许多方面面临着一系列重大挑战。其次，伴随科学技术的突飞猛进，特别是新媒介环境的形成，新媒介的“社会功能已大大超越了其传媒功能……这种网络社会改变了人类社会的存在方式，深刻影响着社会、政府及公民的组织和行为方式”[3]。总之，逐渐成形且日益扩大的虚拟社会必将使社会管理面临新问题、新挑战。再次，在伴随社会阶层分化而形成的利益主体多元化、利益要求多元化以及利益内容复杂化的格局中，隐藏在时有发生的社会冲突背后的根本原因还是利益矛盾，以往以牺牲一部分群众的利益来换取社会发展的非包容性公共政策已不再适应新的利益格局的要求，社会管理必将面临新的冲击与挑战。最后，随着人民群众权利意识的觉醒，政治参与意识的增强与利益表达渠道的狭窄之间的矛盾已成为社会管理工作必须着重解决的现实问题。

一言概之，社会管理创新的备受瞩目，在一定程度上说明了当前社会发展还存在亟须解决的问题。当今中国，利益格局的调整、阶层分化的加剧、新老矛盾的叠加交织等现象共同组成了在特定发展阶段中国社会建设的复杂局面，也正是在这样的发展背景下，加强社会管理创新成为党和政府治国理政的必然选择。

二、问题之析：通过党组织加强社会管理创新何以可能

社会管理的创新首先必须明确一个重要问题，即由谁来承担社会管理创新过程中的主导力量。作为一个后发型国家，中国现代化进程的内在机制决定了中国共产党在社会政治生活中的领导和核心地位。因为中国在现代化进程中取得的一切成绩都离不开中国共产党的正确领导，而一个强大的政党同时也是保证中国社会安定有序的基础。“一个现代化中政治体系的安定取决于其政党的力量，一个强大的政党能使群众的支持制度化……凡达到目前和预料到的高水平政治安定的发展中国家，莫不至少拥有一个强有力的政党”[4]。综上，在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的社会主义事业总体布局中，中国共产党是社会生长的主要力量，更是社会管理创新的主导力量。

然而，一个地方经济发展好不好，社会是否和谐稳定，老百姓对党和政府是否信任，关键看党组织强不强。因此党工作和战斗力的全部基础是党的基层组织。从这个意义上说，中国共产党社会管理网络的构建将主要依赖于基层党组织的建设。要完成创新社会管理这一宏伟的历史任务，中国共产党还必须通过基层党组织来体现自身的领导核心地位。作为连接党与人民群众的节点，基层党组织在社会中的发展状况将直接牵动党社会管理创新目标的实现程度。一方面，基层党组织具有发挥群众工作的传统优势。习近平同志明确指出，社会管理主要是对人的服务和管理，本质就是做群众的工作。因此，一切社会管理工作都是为群众谋利益的工作，一切社会管理部门都是为群众服务的部门，一切社会管理过程都是做群众工作的过程。根据中央组织部的最新党内统计数据，截至2011年年底，中国共产党党员总数达8260.2万名，共有402.7万个党的基层组织将这些党员组织起来。在构建和谐社会的过程中，党的基础组织直接面对群众，具有做群众工作得天独厚的优势。另一方面，基层党组织是党协调社会关系的纽带。无数事实证明，越是基层组织，就越是能够发挥党关怀和服务社会的功能，对协调党与人民群众之间的关系也越是有效。此外，基层党组织还可以将不同类型、不同层面的政治与社会组织团结在党的周围，从而不断扩大和夯实党的社会基础。而社会性是社会管理创新的基本属性，因此理顺协调社会关系是实现社会管理创新的前提之一。“社会管理创新既是一个政府命题，但它同时也是一个社会命题”[5]，社会管理创新的逻辑起点在社会，而当前社会发展的复杂局面则要求在社会管理创新的过程中充分发挥基层党组织的协调能力。

总之，社会管理离不开人民群众的广泛支持与认可，离开人民群众的参与，社会管理的创新就只能落入幻想与抽象的境地。由此不难理解，与人民群众有着密切关联的基层党组织必将在实现社会管理创新的工作中担负起重要使命。

三、问题之解：通过加强基层党组织建设推动社会管理创新何以实现

社会主义和谐社会的实现离不开社会管理的创新，基层社会的稳定和谐则是整个社会实现管理创新的基本条件。基层党组织只有从角色定位、组织架构、工作机制以及服务意识等几个方面进行改革，才能满足社会管理创新的要求。

(一)通过明确基层党组织的角色定位，把握社会管理创新的政治方向

一方面，要明确基层党组织在社会管理创新过程中的主体性。政党、政府、企业、社会团体、群众自治组织均是社会管理创新的主体，社会管理的多元主体具有各自的优势，从管理角色分类来看，基层党组织只是参与社会管理的主体之一，它的优势在于体察民情反映民意、扶贫帮困排忧解难、维护社会稳定促进和谐。而以人为本是党的核心理念，服务为先是社会管理创新的价值起点。可以说，在加强和创新社会管理的过程中，基层党组织的工作目标与社会管理的价值理念具有高度统一性。时刻铭记基层党组织的主体性角色，将有助于调动人民群众参与社会管理创新工作的积极性，从而为实现创新社会管理打牢群众基础。另一方面，要明确基层党组织在社会管理过程中的领导性。《中国共产党章程》明确规定：中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，而具体到社会管理创新工作的宏观操作层面上，基层党组织的领导核心作用则主要体现在对宏观政策方向的把握上。同时，社会管理是一项复杂的系统工程，它需要党委领导、政府负责、社会协同、公众参与。而作为党的战斗堡垒，基层党组织在社会管理创新中处于核心地位并承担着推动社会发展、促进社会和谐的重要领导职责，发挥着把握社会管理发展方向的政治刚性作用。因此，明确基层党组织在社会管理创新过程中的领导角色，将有助于正确把握社会管理创新的政治方向。

(二)通过创新基层党组织的组织架构，完善社会管理的组织格局

对于执政党来说，越是能够吸纳一切愿意参与社会管理的广大党员和人民群众，社会将越稳定，执政地位将越巩固。在党的各级组织中，基层组织是党的细胞和触角，是党联系群众的关键渠道。党的基层组织遍布在各条战线、各个部门、各种组织当中，基层党组织如何适应社会发展要求，有效地、合理地配置基层组织资源，构建符合社会管理创新的组织架构，成为考验我们党基层组织建设的重要内容。党的十六大以来，各地方均在构建网格化管理体系，实行社会服务的全覆盖，消除管理时间、管理内容、管理地域上的盲点。基层党组织建设为了适应社会管理创新的要求，应及时调整基层党组织以往的组织架构，在以地域和单位为主设置基层党组织的基础上，根据区域特点、功能划分等因素完善基层党组织的设置形态，形成纵横互补的基层组织资源配置体系。

一方面，应进一步完善纵向到底的条形组织资源配置体系，形成党组织――党员――群众纵向联动的组织合力。在纵向的组织体系中，我们还要重点创新社区党组织的组织架构，因为社区当中主要以在职党员、离退休党员和流动党员为主，这是基层党组织参与社会管理创新的宝贵的组织优势和人才优势，但他们大多处于闲置或休眠状态，没有很好地发挥自身功能。因此需要通过有效的组织管理，充分发挥他们的先锋模范作用。另外，我们还需要打破以往单一的组织隶属关系，在党员原有组织隶属关系不变的基础上，突破时间和空间的束缚，建立双重组织隶属关系，实现组织资源的合理配置和重组再造。另一方面，应建立健全横向到边的块状组织资源配置格局，根据不同类型和性质的社会组织建立功能型网格党组织，增强基层党组织的辐射作用。在这一点上，我们必须注意妥善解决好在社会阶层分化的背景下，如何大力发展非公有制经济组织和新社会组织中的党组织建设，如何进一步加强对非公有制经济组织中的党员和流动党员的政治引领，使他们在社会管理创新的进程中发挥出最大优势的问题。

(三)通过优化基层党组织工作运行机制，健全社会管理的体制机制

党在社会管理中的领导作用要靠正确的理论和路线、方针、政策来体现。然而，正确的路线、方针、政策既不是凭空而来也不是自然而然贯彻执行的，它需要党的基层组织带领广大群众并通过恰当的工作运行机制而共同努力实现。由于中央组织、地方组织和基层组织所处的位置不同，担负社会管理工作的任务和具体职能不同，它们的工作方法与机制也不相同。具体而言，基层党组织在社会管理创新中的工作运行机制有以下几点自身特点。

首先，正如前文所述，社会管理实际上就是对人的管理和服务，管理和服务的对象就是人民群众，因此贯彻党的群众路线、建立密切联系群众制度、实现党组织――党员――群众三位一体的组织联系机制必不可少，这就需要树立以人为本的价值理念。社会管理创新的落脚点是社会中的人，因此党员联系群众是社会管理创新的关键环节。