「邓聿文：省政协主席“退常”的价值与困境」正文
在中国的政治体系里，政协在权力光谱中――这里的权力指的是人们经验意义上而非法律意义上的权力――排位第四，前三位依次是执政党、人大和政府。这四个机构俗称“四大班子”，其领导人通常被称为国家或地方领导人。也因此，政协主席必须成为执政党权力系统中的一员，少有例外。这既是惯例，也是制度安排。
然而，现在这个制度安排有了变化。作为权力系统内第四号人物，省级系统的政协主席已经退出同级党委的常委序列，不再成为执政党最有权势的常委中的一员。
据报道，在今年年初的地方“两会”上，换届产生了31位省政协主席。其中有8人身兼省委常委职务，但随着广东省政协主席朱明国7月初卸任广东省委常委，目前已没有政协主席在省级党委层面兼任常委。
尚不清楚这是中共的有意变革，还仅仅是一个巧合。按理，“巧合”的可能性不是很大，迄今也没有部门对此进行过解释或说明。不过，考虑到中共有些事只做不说，这么安排其实也不奇怪。
对于省政协主席的这一变化，一些学者视之为中国政治体制改革的一个重要举措，认为省政协主席“退出”常委有利于发挥政治协商职能。在他们看来，政协本来就不具实权，也不是决策机构，因此其退出会强化执政党的领导力；同时，政协的主要职能是民主协商，把政协从决策机构中分离出来，有利于更好地发挥其“协商、监督”的职能。
这样说不无道理。中共“十八大”在阐述政治改革和政治民主建设时，提出了“协商民主”的概念，并认为要搞好协商民主首先是把政协这个平台做好。这就需要我们对中国的政治协商制度有个基本了解。根据中国宪法，政治协商制度是中国的一项基本政治制度，而政协则是实现这一基本政治制度的重要组织形式，是中共领导的多党合作和政治协商的重要机构和统战组织。换言之，政协既是一项政治制度安排，也是一个组织和统战平台。从组织人员看，政协主要是由中共和八个民主党派构成的。
理论上说，在政协这个组织中，作为执政党的中共和作为参政党的民主党派都享有宪法和法律赋予的政治自由、组织独立和法律地位平等，因此，在协商国家大政方针时，各党派之间是平等交流、协商、相互信任，相互尊重，按照宪法和政协章程的规定，行使自己的民主权利。由此来看，政协主席兼任中共各级党委常委，确实不利于宪法和政协章程规定的其职能的发挥，从而也不利于政协作为一级组织的发展。
如上所述，中共虽是执政党，但在政协组织内部，它和其他民主党派的法律地位是平等的，这样才有平等的政治协商和民主监督。如果一方是领导，另一方是被领导，则不可能产生平等的协商，所谓协商不过是一种徒有其表的形式。而政协主席，虽由中共一方担任，但在法律意义上并不表示其就比其他民主党派要高，它只是中共作为执政党在政协体现其执政地位的一种形式，类似于西方国会上院中的召集人角色。
当政协主席身兼执政党各级党委常委，成为执政党最高权力组织中的一员，性质就起了变化，会导致其身份及所领导的政协机构逻辑上的困境。从政协自身来说，它在法律上并非国家权力机构，其领导人自然也不拥有立法权或行政权这样的国家权力，但如果他“入常”成为执政党的领导人之一，就自动拥有了比上述还大的权力。通俗地讲，你可以不听政协主席的话以及他代表政协而作的决议，但你不能不听他作为党的领导的话及代表党而作的决议。正因有了这层关系，政协才会被社会所重视，各路精英才会对成为政协委员趋之若鹜。
可这样一来，从逻辑上势必会出现以下结果，即政协作为政治协商的平台作用以及民主党派对执政党和国家权力机构的民主监督功能被消解掉了。理论上，一个人不可能在做出了决策后又以另一种身份来和自己协商这个决策；同样，以政协主席的身份来监督作为党的领导成员的自己，逻辑上也讲不通。这正是现实中政协监督功能弱化的原因。但假如政协主席不是执政党的常委，则至少在逻辑上不存在这个困境。因为虽然他是以执政党的身份来领导政协的，可他并不参与执政党的决策，他在执政党内只是个普通党员，这个时候，他的角色会使其偏重于政协一边。另外，不参与执政党的决策，也使得政协不可能成为决策机构，从而，将能更好地发挥政协民主协商和监督的职能。
可见，从完善中共领导的多党合作和政治协商制度，完善程序民主，发挥政协作为协商民主重要渠道的作用，从而更好地监督和制约执政党的角度来讲，此番省政协主席“退常”，具有积极意义。
不过，考虑到中国是一个权力主导的社会，人们对一个机构和职位的尊重，首先是因为它的权力，那么，在失去常委权力后，政协和政协主席的地位会否因此弱化和边缘化，进而在实际中，这一举措能否起到预期作用，都很难判断。极可能的情况是，加强政治建设的效果客观上难以实现。
另外，还须看到，政协还有另一身份，即它作为中共的统战组织所起的作用。中国革命年代虽没有政协，但统战对中国革命的胜利发挥了极为重要的作用，被认为是“三大法宝”之一。政协的协商功能，很大程度上是着眼于统战需要的。改革开放后，政协作为统战组织的作用一度削弱，不过近年来又有所加强，一些地方的统战部长进入地方党委常委。难以想象，某个省的统战部长成为省委常委，而政协主席却不是。从实际看，统战部长的很大一部分工作也与政协有关，若统战部长权力比政协主席大，在实际中就成了统战部领导政协了。显然，这与改革的意图背道而驰，与政治建设和政治文明相悖，对强化统战工作，亦不利。
在政协历史上，国家层面上除了上世纪80年代邓颖超作为政协主席没有进入政治局常委外，还未出现不是常委的政协主席。地方这种现象虽然存在，但多因政协主席一般都是省市长或副书记转任而来，已经担任过常委，按规定不能再进常委。过去中共在宣传政协主席进常委时，把它说成是党对统战工作的重视，便于党对统战的直接领导，将统战工作置于党委核心决策层的关切之下，政协的地位提高，更能发挥作用。现在政协主席全部退出常委，假如把它宣传成为是为了改进党对统战工作的领导，便于政协独立自主开展工作，更好发挥政协的特殊功能，就成了自己打自己的嘴巴了。
所以，笔者认为，在中国的国情下，如果要从政协开始探索政治改革而又不弱化政协的实际地位和作用，一个解决方式是，明确规定，政协主席的政治地位和政治权力不能因为不“入常”而削弱。
2013年08月02日