袁峰：当前影响权力运行监控的主要障碍及其对策

提要：反对权力腐败是人民关注的重大政治问题。当前有关权力运行监控的总体框架虽已形成，但受各种历史、现实条件和因素的综合影响，监控体系自身的功能性障碍并未消除，滥用职权的问题仍在以多种方式出现。因此，需要以更加严密、有效的制度管理权力，以更加全面、深入的信息公开权力，以更加规范、有力的方式监督权力，才能逐步克服制度防控能力不足、信息共享程度低、公民监督乏力等功能性障碍，最终对权力腐败形成有效遏制。

关 键 词：权力运行监控； 制度管权； 阳光示权； 公民督权

凡是掌握着国家权力的执政者，都存在着被权力腐蚀的风险。我国绝大多数的腐败行为都与权力运行中存在的问题密切相关，而权力运行监控是及时控制腐败风险并校正权力运行偏差的关键。尽管我国的权力运行监控体系已初步形成，但是滥用职权问题仍时有发生。究其原因，受各种历史、现实条件和因素的综合影响，当前权力运行监控中的一些功能性障碍并未消除，对一些领域及环节的监控处于弱化状态。审视当前的权力运行监控机制，主要的功能性障碍有：一是制度防控功能障碍。要对权力运行进行有效的制约和监督，使其按照规范的要求运行，必须借助制度的力量，然而只有经过严密设计且具备实施力的制度才能发挥出监控效能。受中国传统文化中“实用理性”思维的影响，中国政治较为看重的是效率和实际效果，通过结果证明其手段的合理性，认为结果比程序更重要。这在一定程度上造成对抽象程序和相关制度安排的忽视。当前，针对重点领域和关键环节的廉政风险，相关制度的预防功能明显不足；由于缺乏配套措施或实施办法，既有制度难以操作；一些制度性条款的表述规范性较强，但实质性的威慑力不够。由于制度规则自身防控功能不足，权力运行监控的有效性难以提升。二是信息公开功能障碍。权力运行的不透明状态是权力滥用得以发生的重要原因。按照《联合国反腐败公约》第19条规定，滥用职权或者地位，即公职人员在履行职务时违反法律，实施或者不实施一项行为，以为其本人或者其他人员或实体获得不正当好处。各缔约国可以考虑采取必要的立法和其他措施，将上述故意实施的行为规定为犯罪。由于当前我国施政行为的公开性受到主客观因素的影响，权力运行程序和规则公开的程度不够，导致对自由裁量权的滥用行为(有规则却不按规则行事、随意减免或更改运行程序、依据“内部文件”暗箱操作等)难以准确判断并及时有效地纠正。如果能够对公共权力进行有效监督所必需的信息来源机制加以完善，及时、全面地公布行使权力的具体标准( 自由裁量基准)、条件、依据和程序，相关专门机构及公众就可以据此进行监控。三是公民监督功能障碍。受官本位、特权思想等错误权力观的影响，一些政府部门及官员在思想上缺乏自觉接受公民监督的意识，在现实中逃避监督、排斥监督、压制监督，对建立保障群众监督权利的制度化机制缺乏热情及投入，导致群众不想监督、不愿监督、不敢监督、不能监督的问题突出。当前我国相当一批的腐败案件发生在群众身边，需要拓宽群众监督渠道，健全公民督权机制，把专门机关监督和群众监督结合起来，形成监督合力。

一、健全制度管权

以研究公共选择理论而闻名的美国著名经济学家詹姆斯・麦吉尔・布坎南在《自由、市场与国家》一书中指出：制度研究的全部意义都在于确保各种约束，制度和机构能降低自私的政治行为的重要性［1］。作为约束人们行为及其相互关系的重要社会规范，政府通过各种形式的制度管权管事管人，确定了权力的走向、决定了公共事务的目标、支配了人的适当行为。因而，制度构造了有约束力的环境，并最终对人的行为选择产生影响。社会制度环境和社会腐败存在着一定的关联。人们选择腐败或廉洁，都是人在特定制度安排下作出的选择。只有通过制度创新与改革，改善人们的处境，让人们主动选择廉洁才能达到预防腐败的目的。在如何设计有效的制度安排来防止公职人员腐败的问题上，一些西方政治学者认为应当首先把每个人都设想成一个无赖，把掌握权力的人假定为容易滥用权力去谋取不正当利益的人。尽管中国政治文化不是怀疑取向的，而是信任取向的，然而，信任不能代替监督。如果不能有效地把权力关进制度的笼子里，并且是足够牢靠的笼子里，即制度并不能成功地减少权力腐败，其运行绩效不能达到让公民满意的预期效用，就会导致公民对制度的怀疑和不信任。根据国际著名反腐败机构―――“透明国际”的研究，整体腐败程度最高的国家对制度的整体信任程度最低。腐败程度成为衡量宏观制度绩效的重要指标。

要实现制度设计的目的，即在理论上达到其应然功能，在现实中是存在困难的。现实中的制度所产生的只是制度的实然功能。要弥补“实然”与“应然”之间的差距，不仅要注重制度本身的规范性，而且必须从实现制度有效性的角度去构建制度。印度是与中国相类似的发展中国家，早在1947 年就推出了统一的反腐败法―――《防止腐败法》，随后经不断修改完善，又制定了旨在统一和修正关于防止贪污及与此有关的法案―――《1988年防止腐败法》。该法集刑事实体法与诉讼程序法为一体，在对犯罪主体的范围、公务员行为准则、案件审查等方面都作出了具体的规定。然而，印度反腐败立法并没有创建一个理想的廉洁社会。根据“透明国际”每年发布的全球清廉指数，2007年印度清廉指数为 3． 5( 中国为 3. 5) ，与中国并列全球排行榜第 72 位； 2008 年印度清廉指数为 3． 4( 中国为3. 6) ，落后于中国第72 位的排名，列第 85 位； 2009 年印度清廉指数为 3． 4( 中国为 3． 6) ，落后于中国第 79 位的排名，列第 84位； 2010年印度清廉指数为 3． 3( 中国为 3． 5) ，落后于中国第78 位的排名，列第 87 位； 2011 年印度清廉指数为 3． 1( 中国为3． 6)，落后于中国第 75 位的排名，列第 95位［2］。要谋求遏制权力腐败的明显成效，仅有立法的严谨、制度的创新还是不够的，还要使抽象的制度规范转化为具体的行动效果，最大限度地发挥出制度本身的功效，才是需要着力解决的关键性问题。制度理论认为，制度的三个构成部分(正式规则、非正式规则以及实施机制)是相互依存、彼此结合的，并不是以完全独立的形态发生作用的。在通常情况下，正式规则或非正式规则总是与一定的实施机制相配合，或者，其本身就已经包含了相应的实施机制。正式规则的有效运行，除了必须依靠强有力的实施机制之外，还要与非正式规则形成相互支撑。如果它们相互之间出现不相融合、不能彼此支撑，制度的效力就会大大降低。

我国涉及领导干部收入申报、财产登记、个人重大事项报告方面的文件已经出台多年，但是作为这项制度的实施机制，有关领导干部个人重大事项的公示规定未能全面落实，对相关信息的核查未能完全展开，导致这些文件并没有对公职人员的非法收益获利产生显著的抑制作用。为了增强预防腐败制度的实施力，当前应当对领导干部报告的个人重大事项的真实性进行抽查、审核，同时研究推进领导干部报告个人有关事项在一定范围内公开。在2012 年全球清廉指数排行榜中居于第一位的新西兰，自 1982年以来一直依据《官方信息法》，除在议会官方网站上公布总理、部长和议员每年申报的个人财产具体情况外，还会印刷出版成册，公众在公共图书馆等地方可以很容易查阅到；对于非民选的事务类公务员的个人财产状况，则进行部门内部审核。

除了实施机制，非正式规则对于正式规则的支撑作用同样不能忽视。研究者发现，非正式的对公众不负责任的组织文化作为一种群体性的规范，会对公共组织坚持有道德的行为产生影响，不良的非正式组织文化通常会鼓励令人非议的行为，导致不正之风成为主流。在美国警界中存在着“缄默规范”，即警察同僚间互不揭发、攻守同盟的组织文化。澳洲西部的皇家调查委员会也发现：警察们刚入警界就学会对同事的义气胜过对职责的忠诚。如果缺乏廉政文化机制的配合作用，我国一些地方正在实施的公职人员财产内部公示制将难以在干部中达成共识。公示之后，单位内部人是否选择举报很可能受到人际关系的干扰。如果“有公示无举报”的情况成为常态，只能使公职人员财产公示徒具形式。只有加强对政府公职人员的廉洁教育，改变组织的伦理道德，才可能形成激励有道德行为的组织氛围，使正气得到张扬，最终达到不想腐、不愿腐的实际效果。

二、完善阳光示权

当前中国不可能回到“民可使由之，不可使知之”的时代，也不可能回到“一切由国家安排，公民无需过问”的时代。国家的一切权力属于人民，人民作为权力主体与监督主体自然要监管政府的一切行为。谋求权力腐败者只有躲避“众目睽睽”，才能“暗箱操作”，因此，他们总是倾向于信息保密。只有让权力在阳光下运行，即赋予公民充分知情的权利，才能切断通往“暗箱操作”的路径。知情权是正确行使选举权、表达权、监督权的基础，而政府信息公开制度是保障公民知情权的制度基础。作为当前完善权力运行监控机制的重要环节，如果没有信息来源机制或实施不充分，公民的知情权就会全部或部分被剥夺，权力监督也就无从谈起。德国学者约翰纳・伯爵・兰斯多夫指出：

“促进透明似乎仍然是具有潜在好处的全面性原则，在降低腐败方面有巨大的潜力。提高透明度的行政成本是有限的，虽然这经常被提及作为惰性的借口。行政管理上的信息自由可以有效地限制对于腐败交易来说必需的独断专横性。”［3］

为了防范权力利用阴暗的角度越出制度的笼子，必须使权力在足够强烈的阳光下运行，当前应当从有利于权力运行监控的角度完善政府信息公开制度。

首先，要推动“权力型”公开向“权利型”公开转变。决定是否公开、公开多少、何时公开的自由裁量权应当由法律来规定；决定行政机关、司法机关如何公开信息的法律应当由立法机关来制定； 要对拒不公开的行为制定详细、具体的责任追究制度及惩治办法；对知情权受到侵犯的行为人采取有效的救济措施等。为了抑制官僚机构的官员用“绝密”或“秘密”来掩饰其决策错误、甚至比决策错误更加严重的行为，保证公众知情、表达、监督的权利，提高政府工作的透明度，许多国家相继通过立法要求政府部门公开不涉及国家安全、私人档案等特定内容的信息。如果拒绝公开相关文件，将会遭到公民起诉。根据最高人民法院于2011 年施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；或认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，可依法提起行政诉讼。

其次，要推动“局部型”公开向“全面型”公开转变。一要扩大信息公开义务主体。在现代社会中的公共组织，尽管有别于政府机构，但同样具有广泛、严密的组织网络，以及强大的权力资源和人力资源，通常履行着一定的公共管理和服务职能。按照“善治”理论，它们是在一定层面上的权力中心。由于它们能量巨大，势力广泛，如果其影响力与支配力运用不当，事实上可能会对公众的权益构成威胁。我国的一些行业中存在着具有独占性地位的公共组织，其中一些机构为了从经营或管理中谋取部门私利，通过多种方式将不正当利益以某种制度规则固定下来，堂而皇之地强制执行。当前应当按照国际上通行的做法，将信息公开的义务主体从政府机关扩大至一切公共组织，使这些公共组织的设租和寻租行为曝光，才能防止它们通过谋求部门利益来实现个人利益的最大化。二要扩充“政府信息”概念的外延。新西兰《信息自由法》中的“信息”一词不仅仅包括记录的数据资料，还包括对事实的了解，以及官员们在其职权范围内处理事务的进展状况。该法不将信息自由的范围限定为文件或档案，其目的是可以减少官员为了回避信息的定义而不将信息整理成正式文件的考虑。当前我国政府公开的信息不能只限于规范性文件、档案等既有静态信息，还应当包括动态性的重要决策过程信息、“政误”信息、腐败风险信息、民调信息等。例如，国家审计署网站每年公布对中央各部委、办的审计情况，由于其中包含着“政误”信息，每次审计信息的公布都会引发舆论界的问责风潮，为推动有关部门对案件(事项)的处理提供舆论上的支持。三要细化公开内容。定期将政府公务开支信息进行公开，有助于推动政府将纳税人委托给它的一部分财富在阳光下使用，有助于建立一种制度化的社会监督机制，