麻宝斌 仇：中国竞争性选拔干部制度变迁问题研究

【内容提要】当前，完善中国特色社会主义制度是执政党所面临的一个重大历史命题。竞争性选拔干部制度作为我国干部人事制度的一项重要制度创新，其发展的过程是中国特色干部选拔制度不断丰富完善的过程，也是完善中国特色社会主义制度的重要内容。本文以制度变迁理论为分析工具，对我国竞争性选拔干部制度的动力机制、演变形态、路径强化等基本问题进行了分析，努力探寻使这一制度更加成熟、更趋完善的方法和途径。

【关 键 词】公开选拔/竞争性选拔干部制度/干部人事制度改革/制度变迁

党的十八大报告提出要全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，扩大干部工作民主，提高民主质量，完善竞争性选拔干部方式，提高选人用人公信度，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利。完善干部考核评价机制，促进领导干部树立正确政绩观。健全干部管理体制，从严管理监督干部，加强党政正职、关键岗位干部培养选拔，完善公务员制度，优化领导班子配备和干部队伍结构，注重从基层一线培养选拔干部，拓宽社会优秀人才进入党政干部队伍渠道。从历史看，十一届三中全会后，中国共产党高度重视党的各项制度建设。邓小平曾深刻指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[1]并设想，到建党100周年的时候，将在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。胡锦涛同志在庆祝建党90周年大会上的讲话中，将完善中国特色社会主义制度发展为建设中国特色社会主义的科学内涵之一。可以说，完善中国特色社会主义制度作为一个重大历史命题已经摆在执政党面前。未来十年也必将是中国特色社会主义制度体系发展完善的关键时期。干部制度是国家政治制度的重要组成部分，“干部制度竞争力是国家政治制度竞争力的核心要素。”竞争性选拔干部制度是我国深化干部人事制度改革过程中一项重要的制度创新，正逐步常态化、规范化，并与委任制、选举制等共同构成中国特色的干部选拔制度。竞争性选拔干部制度的优势是坚持“党管干部”原则，遵循“民主、公开、竞争、择优”的改革方针，引入具有现代价值特征的竞争机制和民主因素，克服了过去“少数人选人”、“在少数人中选人”的不足，体现了中国特色干部选拔制度的优越性。推进竞争性选拔干部制度发展，是完善中国特色干部选拔制度的重要内容，也是完善中国特色社会主义政治制度的题中之义。如何在制度和实践层面发展完善竞争性选拔干部制度，推动我国干部人事制度不断成熟、定型，是当前和今后一个时期的重要政治任务。制度变迁理论认为，制度变迁是制度的替代、转换与交易过程，也就是由效益更高的新制度替代效益低的旧制度的过程。从某种意义上讲，干部人事制度改革的过程包括竞争性选拔干部制度发展的过程，是一种典型的由新制度代替、取代旧制度的过程，而制度变迁理论为研究竞争性选拔干部制度发展提供了理论视角和分析工具。本文运用制度变迁理论，以公开选拔党政领导干部制度这一典型的竞争性选拔干部制度为例，分析制度变迁的原因(动力机制)、制度变迁的过程(演变形态)与制度变迁的方向(路径强化)等基本问题，探讨有效发挥竞争性选拔干部制度优势的途径和方法，力求为竞争性选拔干部制度的更好发展提供参考。

一、我国竞争性选拔干部制度变迁的原因和动力

制度变迁理论认为，制度之所以发生变迁，就在于制度的稳定性、环境的变动性和不确定性以及人对利益最大化的追求三者之间持久的冲突。“只有当制度变迁使行动主体可能获得某种收益并且这种收益远大于成本时，制度变迁才可能发生。”[2]从环境因素看，我国竞争性选拔干部制度发端于上世纪八十年代，有特定的时代背景和深刻的现实需求。从制度自身看，竞争性选拔干部制度是对我国干部选拔方式的改革和完善，其快速发展得益于各参与主体的普遍支持。

(一)外部原因分析

一方面，政治体制改革的启动为竞争性选拔干部制度的孕育提供了制度环境和政治基础。十一届三中全会之后，改革成为国家的中心任务。在这一形势下，邓小平针对当时党内存在的突出问题提出了改革党和国家领导制度的要求，并指出“一定要清醒地看到我们国家面临着现代化建设巨大任务的形势和现有大批干部不能适应现代化建设需要的实际”，“要勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养、发现和破格使用优秀人才”。这些重要论断掀开了我国政治体制改革的序幕，也为我国干部人事制度改革指明了方向。有学者指出：“邓小平关于干部选拔任用制度改革的一系列论述为公开选拔领导干部制度创新奠定了思想理论基础。”“我国政治体制改革的起步和推进为公开选拔领导干部制度的产生奠定了政治基础。”[3]

另一方面，市场经济的发展为竞争性选拔干部制度的产生提供了社会需求和参考模式。市场经济的发展急需一批能够领导经济发展、驾驭市场经济、管理国家社会的干部人才。而传统的干部选拔体制已经无法满足市场经济发展形势下的干部人才需要，社会需求倒逼体制改革，一种新的干部选拔制度应运而生。1980年，重庆市公安局公开招聘国有企业领导干部；1985年，宁波市公开竞争性选拔市计委主任、物价局长等五个局级领导。应该说，重庆、宁波采用公开招考形式选拔的领导人才都是与市场经济发展密切相关的，这也真实反映了当时社会的人才需求状况，竞争性选拔干部制度正是适应这一人才需求而孕育产生的。同时，市场是竞争的市场、市场经济是公平开放的经济体系，市场经济所强调的竞争、择优等理念深入人心，可以说市场经济发展激发出的体制活力和制度优势，直接为干部选拔制度引入竞争性机制提供了制度参考。

(二)内部动力分析

1.推进竞争性选拔干部制度的收益远大于成本，这是实现制度变迁最重要的动力所在。

竞争性选拔干部制度存在诸多制度优势，在实践中就表现为各参与主体推动制度变迁所获得的多种收益，具体体现在干部、组织、社会及制度等方面。其一，从干部自身来看，竞争性选拔干部制度拓宽了干部晋升和发展渠道，尤其是一批优秀的干部人才能够凭借自身的能力素质在竞争性选拔中脱颖而出。“竞争择优”机制的建立，激发了干部队伍活力，在广大干部中树立了“德才兼备、注重实绩、群众公认”的良好用人导向，从而调动广大干部努力工作、提高素质的积极性和能动性，推动干部队伍整体素质的提高。其二，从组织层面来看，各级党委和组织人事部门在推进竞争性选拔干部制度的过程中，进一步扩大了选人用人的视野，能够在更大范围内发现和使用人才，尤其是一些职位打破了部门和区域的限制，打破了干部身份和职业的限制，有利于实现干部资源的合理流动和有效配置。尤其是把竞争机制引入干部选拔，扩大干部工作民主，有利于提高政权合法性，巩固党的执政地位。其三，从社会层面来看，竞争性选拔干部制度改变了干部工作封闭神秘的运作方式，提高了广大干部群众在干部选拔任用中的民主参与程度。通过竞争性选拔干部，让干部群众有机会获得对干部选拔的初始提名权、选择权，有效提高了选人用人的公信度和干部群众对干部选拔任用工作的满意度。同时，竞争性选拔干部制度注重过程公开和信息对称，让选人用人权在阳光下运行，广泛接受社会各界监督，从而使干部选拔权力得到有效的制衡和约束。其四，从制度本身来看，竞争性选拔干部在实践中创新采用人机对话、无领导小组讨论、心理测试等科学测评手段，对参与干部的领导能力、职业技能、德才水平等要素进行综合评定，提高了选人用人的科学性和准确性，从而有利于用民主科学的方式选准用好人才，实现人岗相适、人职匹配。竞争性选拔干部制度在坚持“党管干部”原则和“德才兼备”标准的前提下，把评判权更多地交给了科学手段，交给了民主程序，减少人为干预因素，保证制度公正，能更好地实现中国特色干部选拔制度的优越性。

当然，竞争性选拔干部制度的实施也存在一定的风险和成本。比如，组织实施竞争性选拔的经济成本比传统选拔方式要高、耗费的时间周期长、涉及的人员广、牵涉的精力多。同时，竞争性选拔干部制度牵动原有利益格局调整，有可能遭到利益受损方的抵制和反对，也有可能引起利益寻租对改革成效产生负面影响，如果改革成效不明显或者改革达不到预期效益和目的，将有可能引致社会不满情绪，对党的威信和社会形象也将产生不良影响等等。但是，我们也要看到，推行竞争性选拔干部制度变迁的成本总体不大，风险可以控制(始终坚持原则标准，改革采取渐进方式)，而由此带来的政治、经济和社会等方面的收益十分显著。概言之，推进竞争性选拔干部制度变迁的收益远大于成本，这是实现制度变迁最重要的动力所在。

2.竞争性选拔干部制度的迅速发展得益于中央与地方以及各参与主体之间利益关系的一致性。

推进竞争性选拔干部制度变迁本质上是对权力和利益的再分配。我国竞争性选拔干部制度近年来得到迅速发展的另一条重要原因，在于参与制度变迁的主体在利益关系上的基本一致性。一是制度供给方(中央)与组织实施方(地方)具有利益关系的一致性。作为制度供给方，中央决策层具有强烈的推动政治体制改革、完善社会主义制度、巩固提高党的执政地位的政治责任感和使命感，愿意积极推动竞争性选拔干部制度在预设轨道、可控范围内进行。作为组织实施方，地方政府不仅具有制度供给方的道德初衷和政治使命，同时，地方也面临着上级考评压力、群众诉求压力和自身政绩考量，是竞争性选拔制度的重要受益者，具有组织实施竞争性选拔的积极性。由于中央和地方利益关系的一致性，保证了制度变迁过程中态度立场相一致，从而有利于形成上下合力、共同推动的态势。由此可以解释，为什么在中央的政策推动下，地方会积极响应，并不断地创新丰富完善这一制度，为竞争性选拔干部制度变迁提供了源源不断的动力支持。

二是组织实施过程中各参与主体具有利益关系的一致性。横向上参与竞争性选拔干部制度的利益相关方大致包括：一是核心组织方，这主要指实施竞争性选拔领导干部工作的党委组织人事部门，他们是制度变迁的积极推动者和组织者。二是授权组织方，主要是指受组织人事部门委托或授权参与某项工作的命题专家、面试考官等，他们在有效的制度约束下也是制度变迁的支持者。三是个体参与方，是指空缺职位的报考人员，他们是竞争性选拔制度的最大受益方和参与支持者。四是社会参与方，包括受邀请的大众评委、媒体监督、群众代表、网民等社会力量，社会公众对新兴制度抱有极大期望，并渴望对干部选拔知情了解和参与评判，是制度变迁的有力支持者和有效监督者。竞争性选拔干部制度变迁过程中，无论是组织者、参与者还是社会力量，各方对制度变迁都抱有肯定和支持态度，这在很大程度上推动了竞争性选拔干部制度的发展。

制度变迁过程由于涉及利益格局调整，往往会表现出不同的状态：一种被称为“帕累托改进”，指一部分人获益而没有人受损；一种被称为“非帕累托改进”，指一部分人获益而另一部分人受损。在二分法之外，还有一条“卡多尔”标准，即在有人获益有人受损的情况下，获益一方的收益如果足以并愿意补偿受损一方，“就可断定这是社会合意的革新”。也就是说，以最少的费用获得最佳的制度安排就是合乎理想的制度变迁。“帕累托改进”是制度变迁追求的最佳状态，“非帕累托改进”存在改革阻力和中断风险，要努力避免。从纵向上看，我国竞争性选拔干部制度，属于“帕累托改进”。从横向上看，建立和推行竞争性选拔干部制度也会使一些人的权力和利益受到丧失或削弱。比如，空缺职位所在单位的成熟人选，他们在本单位的优先选拔权被剥夺，对竞争性选拔方式可能并不热衷。再比如，提供空缺职位的部门的干部提名权被剥夺，在干部选择权、决定权上有一定诉求。根据“卡多尔”标准，在利益受损方可能存在的情况下，要重视其利益诉求，建立利益补偿机制，最大限度降低利益受损方的损失，以避免其干扰、影响乃至阻碍制度变迁进程。

二、我国竞争性选拔干部制度变迁的基本特点

一般对制度变迁发生的方式依据不同的标准可以划分不同的类型：一是根据制度变迁主体的差异，可将其划分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型。强制性制度变迁是由政府凭借其强制力自上而下强制推进和实施的制度变迁，它通过政府命令和引入法律来实现；诱致性制度变迁是由个体或群体在寻求获利时自下而上自发倡导、组织和实行的制度变迁。二是根据制度变迁的程度与范围来划分，可以分为渐进式与激进式两种模式。渐进式变革主要是指这种变迁的程度是逐步加强的，范围是逐步扩大的，