王绍光谈中国政府共识型决策模式（一）

任何社会在任何时候都面临着各式各样的挑战，任何政府都需要通过制定政策来确定应对哪些挑战，以及如何应对这些挑战。一个有效的政府，一定是一个具有优良决策体制的政府，而具有优良决策体制的政府，通常也会是一个有效的政府。但从有限的经验来看，并不存在一个放诸四海而皆准的政策制定方式，一国政府的决策也并不存在某种僵化不变的模式。即使那些较早进入现代化并建立起选举民主体制的西方国家，其政策形成模式也互不相同，并各自经历了不断发展变化的过程。与相对稳定的政治体制比较，对有效决策的探寻更能反映一个国家政权的适应能力。

纵观当今世界，为应对种种不确定性带来的挑战，及时选择适宜自身发展的战略和方向，各国都在探索有效的决策模式。可以毫不夸张地说，当代政府决策能力的高低，其意义已不仅局限于政策领域本身，而且在很大程度上关乎这个国家的政府执政能力，关乎其政治民主发展的水平。任何政府要实现有效执政，都必须回答这样的问题：是否有能力以及通过何种方式回应社会各种不同的甚至存在分歧的诉求？是否有能力以及通过何种决策机制有效地分配社会资源和权力？任何政府要提高回应能力、实现民主发展，都必然面临这样的问题：是否有能力以及通过何种方式给予人民真正参与和影响政策的机会和权利？是否有能力以及通过何种机制在政策层面保障民主原则和民主权利的真正落实？

显然，探究当代国家重大决策的有效模式意义重大，因为它关系到整个政治体制的性质，关系到政府的回应能力，关系到政权的合法性。对于当今已经建立起竞争性选举体制的西方国家，不少人习惯于从形式上判断它们是民主的、高效的，而忽略了从实质上审视其是否具备充分的回应能力，是否在实际运行中贯彻了民主原则。换句话说，判断政治体制的优劣，不应仅着眼于权力的产生途径，还应关注权力的运行及其结果，尤其要看关乎社会发展与广大民生的重大政策的制定和决策，是否回应了人民的真实意愿和需求，是否在政策形成过程中贯彻了民主原则。

经验观察和对一个国家重大公共政策的形成过程进行分析，不仅有助于揭示这个国家政治制度的特点与本质，而且有利于从体制层面总结发展经验，找到继往开来的“密钥”。

中国政府的决策模式吸引海内外广泛关注

当今世界，具有全球意义的大事莫过于中国的快速发展与崛起。中国的发展已经对包括西方国家在内的全世界产生了全方位的影响，而中国崛起将是未来可预见的影响世界发展的最重大的事件之一。如今，海内外高度关注中国的发展道路，中国的政治发展成为人们议论的热点。新中国成立至今，虽历经波折，但中国的政治体制成功应对了各时期的挑战，经受住了持久性的考验。或许正是由于这个原因，一些海外的中国问题专家开始以更加开放、谦卑的心态看待中国，并对中国政治发展背后独特的制度与文化支撑表现出极大兴趣。

美国哈佛大学教授、中国问题专家裴宜理最近就不止一次地提出：“中国这个国家的体制远比某些人想象的更具活力。”她从中国革命传统的角度出发，认为中国的决策者继承了创造性精神，能够针对变化的环境采用灵活政策，使得这一体制有能力将新生的社会挑战转化成为权力再生的资源。但她同时指出，“对于中国国家体制具备高度适应能力的原因，我们还知之甚少”。裴宜理的看法代表了近年来围绕中国发展问题的一个典型“困境”：一方面，人们不得不承认，中国的发展离不开中国的政治体制，中国的政治体制显然具备某些优越的特质，否则就无法解释为什么中国可以在过去六十多年里（尤其是过去三十多年里）持续高速发展，中国的体制为什么具有高度的适应能力，中国的政治制度为什么能保持旺盛的生命力。另一方面，人们不清楚，如果中国的政治体制具备某些优越的特质，这些特质到底是什么；与其他政治体制的相应特质相比，这些特质具有哪些优势；这些特质是一成不变的还是不断演化的。

对政府政策制定过程和决策体制的研究分析，是认识和理解一个国家政治制度的有效途径。要洞悉中国巨大的发展成就、政府体制的高度适应能力以及中国的国家性质，一个重要角度就是研究中国政府的决策体制。曾一度高呼“历史终结论”的美国学者弗兰西斯•福山（Francis Fukuyama）对中国的决策机制表现出浓厚兴趣，2011年他撰文提出：“中国之所以能成功地应对金融危机，是基于它的政治体制能力，能够迅速作出重大的、复杂的决策，并有效地实施决策，至少在经济政策领域是如此。”其实，何止是在经济政策领域？与其他国家比较，中国的决策体制不仅在经济领域表现出明显优势和巨大效能，即使在外交以及能源、农业、教育、医疗等社会政策领域，也有着同样优异的表现。相较中国，福山对美国的了解就深入多了，他指出，美国人引以为傲的宪法设立了一系列制衡机制，结果导致美国变成了一种“否决体制”（vetocracy），重大决策很难出台，更不要说及时出台了。这与中国形成了鲜明的对比。

其实，人们并不是最近才开始对中国的决策体制感兴趣。长期以来，这个问题一直都被视作窥测中国政府运作逻辑，乃至政权特征和性质的一个重要观察点。新中国成立以来，中国政府适应不同时期社会发展需要，不断调整自身政策制定的方式，提高政府的适应性。观察中国政策制定过程的现实形式和发展趋势，对于理解中国政府与政治制度的变化，具有十分重要的意义。

政策制定过程包括议程设置与决策过程两个层次，政治学研究将“能否影响议事日程的设置”以及“能否影响决策过程”视为“权力的两方面”。本书作者的一项前期研究已经分析了中国政府议程设置模式的演变，指出中国政府公共政策议程设置的模式已经发生了很大的变化。依据议程提出者的身份与民众参与的程度，可以区分出六种政策议程设置的模式，分别是“关门模式”、“动员模式”、“内参模式”、“借力模式”，以及“上书模式”和“外压模式”。该研究详细讨论了六种议程设置的模式在中国的实现形式和发展趋势，通过对议程设置模式的总结以及不同模式之间转换机制的分析，我们可以对中国政治制度的深刻变迁有所领会。有理由相信，随着中国经济、社会的发展，不仅中国政府公共政策的议程设置模式出现了变化，其决策过程本身也可能出现了重要变化。

中国政府决策模式的几种分析视角

从中华人民共和国成立初期至今，海内外的中国问题专家针对不同时期中国政治发展的特点，对中国政策制定过程及其决策体制提出了不同的观察和概括。按照这些理论被提出的时间顺序，先后出现了“一言堂”、“官僚多元主义”、“碎片化威权主义”以及“咨询型政府”等几种有着广泛影响的分析视角和理论框架。

――“一言堂”视角

新中国成立初期，受到“冷战思维”的影响，绝大多数研究中国问题的海外学者套用极权主义理论（totalitarianism），将中国政治体制想象为一个完全封闭的系统，在这个系统中，重大的决策完全由最高领导人，或各级主要党政领导干部垄断，政府决策的过程则被视为“一把手”们的“一言堂”。从历史的角度来看，这样的概括显然有失偏颇，因为在这一阶段，受益于中国共产党在长期革命生活中所形成的“民主集中制”优良传统，中央曾一度成功建立了内部集体决策的模式，而且在建国初期的重大经济政策制定过程中发挥了积极作用。但是随着“文革”的爆发，民主集中制遭到一定程度的破坏，在某些方面集体决策模式开始向个人决策模式演变，这给国家的经济社会各项政策带来了非常消极的影响。

“一言堂”决策模式的特点在于，它强调决策过程中个人权威的重要性，由于决策信息的来源完全来自内部，决策方式有个人专断的色彩；虽然党政官僚体系内部有一定范围的决策主体参与决策过程，但他们自身的意见很难得到表达或尊重，而广大群众虽然被动员起来贯彻和落实各项政策，但很少有普通民众能够有机会参与到各项政策的制定中来。从历史经验来看，这种决策模式的效果总体上是失败多于成功。不过，当时“一言堂”的决策模式主要出现在政治体制的顶层，主要体现在有关大政方针走向的决策上，在进行有关具体事务的决策时，在下级（尤其是在基层），群众路线、广泛调研、集体决策的优良作风依然得以保持。

――“官僚多元主义”视角

20世纪60年代末70年代初，随着“文化大革命”的爆发，一种新的观察视角开始在海外中国研究领域出现。一些人注意到，“文化大革命”前以及“文化大革命”中，党内有关重大政策走向存在着不同路线之间的纷争，中国的体制似乎并不像人们所想象的那样铁板一块。恰好此时，研究西方政治最流行的理论是多元主义，于是源自西方的理论再一次投射到中国研究领域。一些西方的中国研究者认为，就权力的多元化而言，中国决策体制与当时的西方国家具有基本的相似性，只是西方的决策权分散在社会领域，政治权力由多元的利益集团及它们的代表所构成，而中国的决策权力则分散在党和国家权力组织与部门的内部。在这一背景下，西方学者提出了“官僚多元主义”（bureaucratic pluralism）或“官僚多元化模式”这一理论框架来描述中国政府的决策体制。

这一观点的代表人物兰普顿（David Lampton）在他有关新中国医疗政策的研究中指出：受到中国条块分割体制的影响，以及体制内部不同政策部门职能分工、方针、路线乃至意识形态分化等因素的影响，中国的决策权高度分散在党和国家不同权力组织和部门的内部，形成了事实上多元的政治派别和决策平台。虽然党政内部很少就各项政策议题进行公开的辩论，但由于不同政治派别和决策平台的领导结构、所面临的政治压力以及所拥有的政治资源并不相同，政策的形成实际上是他们彼此之间相互竞争的产物。

――“碎片化威权主义”视角

从20世纪80年代开始，随着中国的改革开放，海外中国研究经历了从“威权主义国家”向“国家―社会”关系范式的转移。许多研究中国问题的海外学者非常感兴趣的问题是：改革开放对于中国这个国家产生了怎样的影响？在国家―社会关系发生重大变化的背景下，中国政府到底如何制定新的经济、社会发展政策？在这一背景下，中国政治体系内部“官僚多元主义”的视角和理论被引入对中国经济领域重大决策的研究中，并且结合同时期对大量经济改革问题与国家―社会关系的研究，试图得到进一步的验证和发展。

受到这一动机的驱使，兰普顿、李侃如（Kenneth Lieberthal）和迈克尔•奥克森伯格（Michael Oksenberg）等人在80年代末期提出了“碎片化威权主义”（fragmented authoritarianism）这一概念，用以描述中国政策制定过程的特征。在这一视角看来，一方面，虽然社会在逐步开放，但决策权仍然由少数党政干部垄断，决策过程仍然是一个与社会力量隔绝的封闭的“黑箱”。换句话说，由于社会力量仍然被排除在政策制定的过程之外，因此它仍然是“威权”性质的。另一方面，封闭的决策体系内部的权力又是“碎片化”的，政治系统自上而下，决策权被纵向和横向高度分割的决策部门和平台所共享。在这样的决策结构中，中央制定重大政策的唯一方式就是在不同的决策系统和部门之间寻求共识，而这样的决策结构似乎并不利于达成共识。因为中国的决策体制似乎缺乏一个将分散决策体系“拢起来”的机制和能力。在多数情况下，这一体制内部共识的获得只能依靠于建立在不同政治资源基础上的讨价还价和相互妥协。

同早期的“官僚多元主义”相比，“碎片化威权主义”同样将决策过程理解为体制内部不同决策平台和系统之间的博弈，当然它看到了改革过程中中国体制内部开始重回集体决策传统的努力。但是与早期以意识形态、路线、政治派别等因素将中国的政治体系划分为不同决策平台的理论有所区别，“碎片化威权主义”视角更强调中国行政体制中横向地区之间以及纵向业务系统之间决策权结构性分割的特征。它对这一时期中央决策机制的描述，十分突出政策体系内部“协调难”的问题，注重对重大政策制定背后利益和意见整合机制“失效性”的挖掘。这一理论的倡导者试图证明，中国的决策体制存在巨大的协调性缺陷，不足以应对重大决策的需要。即使作出了重大决策，也是不同决策平台和业务系统基于“权力”和“利益”相互博弈、妥协的结果，是占有优势政治资源的决策系统胜出的结果。直到21世纪初期，这一理论的代表人物李侃如仍然这么看待中国的决策体制，他认为，在中国垂直一体化的体制中，许多决定是在国家机构中相对较低的层次上作出的，