王桢桢：公务员聘任制改革的问题及出路

一、公务员聘任制改革的实践观察

在新公共管理理论的倡导下，合同治理的理念渗透于政府管理的各个方面，一方面反映在公共部门与私人部门的关系上，横向的、企业取向的、以谈判为动力的合同模式在公共服务的供应和生产中发挥着重要作用［1］；另一方面也体现在公共部门内部管理中对于合同关系的广泛应用，包括建立“内部市场”，使部门与部门之间因为合同而形成竞争与合作关系；以及打破公务员终身制，使成员与组织之间因为雇佣合同而形成弹性化的、可协商的双向选择关系。

公务员聘任制正是新公共管理理论倡导破除职位垄断、引入竞争机制的实践产物。其制度设计的出发点一是引入竞争机制“能上能下”，增强公务员队伍的生机与活力；二是运用合同机制“能进能退”，提高人力资源的使用效率，最终达到降低行政管理成本，提升公众满意度的目标。2002年，中共中央发布《党政领导干部选拔任用工作条例》，规定党政机关部分专业性较强的领导职务实行聘任制。2006年，《公务员法》首次在法律上确立可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制，其中第十六章的95条至99条分别规定了招聘条件和合同管理机制。2007年，国家人事部确定在深圳和浦东开展全国试点。

2007年12月，浦东首次向社会公开招聘6个公务员职位，职位类型集中在金融规划、经济分析、教育管理等专业性较强的领域，希望能够藉此吸引高端的专业人才服务政府。浦东聘用制公务员不但占用行政编制，还有职务。如浦东发改委金融规划和金融战略研究岗位要求相关行业7年以上工作经验，且包括2年以上管理工作经验，最好具有正规欧美、日本学校研究生学历以及海外知名金融机构工作背景，最高可提供40万元年薪。可就是这一职位由于限定的条件太细，年薪与金融机构类似职位相比又有差距，由此在2008年招聘结束时唯一空缺。［2］2012年浦东新招四名聘任制公务员，分别是商务委主任特别助理、（航运办）研究员、科技规划与政策研究员、以及高级译员，对其相关的专业素养、专业能力以及专业工作经历均提出了较高的要求。

2008年2月1日，深圳开始推行《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》，对于部分公务员职位采用聘任制，并同步推进大部制与公务员分类管理制度的改革。2010年，深圳实行了公务员分类管理制度改革，将全市行政机关公务员职位划为综合管理类、专业技术类与行政执法类。其中综合管理类公务员仍沿用传统的管理方式，而新进的专业技术类与行政执法类公务员实行待遇与行政职务级别脱钩的管理制度。2010年，深圳市对所有行政机关全部新增职位（主任科员以下）均采用聘任制公务员，提出争取2014年聘任制公务员占全市公务员总数的比例上升到10％以上。深圳市聘用制公务员改革采用的是“老人老办法、新人新办法”，实践操作中出现了向委任制趋同的现象，模糊了聘任制公务员与委任制公务员的管理界限。聘任制公务员并没有根据职位的类别和岗位的需求与委任制公务员有所区别，出现了“一刀切”的趋势。依据《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》，深圳市的聘任制公务员与委任制公务员在招聘、考核、奖惩与晋升等方面基本一致，工资待遇水平也基本接近相近职位的委任制公务员。仅在退休制度上有所差别，对于聘任制公务员执行社会基本养老保险与职业年金相结合的养老保险制度，暂时参照企业员工的办法，参加养老保险、工伤保险、失业保险等社会保险，并按照深圳市公务员的有关规定参加医疗保险，享受相关保险待遇。在制度规范上虽然对聘用合同的期限和试用期都作出了明确限定，但是并没有条款规制连续聘任行为，没有做禁止聘任制公务员转任委任制公务员之规定，有“一聘定终身”的隐忧。使得新的聘任制公务员可以不断连续聘任而在事实上成为终身制公务员，或者通过转聘成为委任制公务员。从已经实行聘任制的城市来看，只有极少数的聘任制公务员在合同期满后退出，而大多数放弃聘任制岗位的公务员则往往是因为已经转任为委任制公务员。

二、公务员聘任制改革的制度基础

从聘任制改革的实践观察看，主要存在着两种路径选择：一种路径选择是将聘任制改革限制在特定的适用范围，如上海的浦东侧重将其限定在专业性高端人才领域，追求高、精、尖；另一种路径选择则是将聘任制改革扩展到普遍的适用范围，如深圳所有新增的主任科员以下职位均采用聘任制公务员，追求全、普、广。而这两种不同的路径选择实际反映了对聘任制的不同判断。第一种判断认为聘任制有其特定的适用范围，主要解决两类人才的使用问题，一是对优秀的专业人才的吸引与保留，二是对辅助性岗位人才的弹性雇佣。盲目扩大其适用范围反而会增加行政成本、导致行政系统的不稳定，由此聘任制公务员并不适宜大面积推广。如顺德就在连续两年招录聘任制公务员后紧急叫停，今年停止招收聘任制公务员，准备调整政策将在2014年的聘任制公务员招录中限定在专业性技术人才。而第二种判断则认为聘任制打破了公务员的“铁饭碗”，有助于解决当前公务员队伍存在的编制紧缺、懈怠懒散、用人腐败、退出不畅等一系列问题，有利于政府机构的进一步精简，应当全面推开，逐渐替代委任制公务员。笔者认为，当前出现在对于公务员聘任制改革的这两种有争议性的判断和路径选择，其根本原因在于将聘任制作为一项孤立的、特殊的人事制度，忽略其所关联的以及赖以发挥作用的各种基础性的行政环境与制度安排。由此要对公务员聘任制改革作出正确的路径选择，就必须对聘任制改革的制度基础作深入分析。

（一）聘任制改革以“非科层制”组织结构为基础根据组织管理理论的相关原理，如果组织结构以“科层制”为基础，并通过政令和法律来实施管理，那么就要有一种与此保持一致的特定的员工管理模式，也就是我们熟悉的委任制的模式。在这种管理模式中，建立的是以权威为导向的控制系统。另一方面，如果组织以“非科层制”结构为基础，并且工作是通过平等的协议合作完成的，那么这就意味着要有一种人人享有被招募、奖励、发展和晋升机会的管理方式，可以采用聘用制的方式［3］。而在这种管理模式中，适宜建立的是以合同为导向的雇佣关系。而我国大多采用聘任制公务员的部门实际上并没有获得完整的人事管理权，没有选、训、用、退的权力，这种聘任制的改革实际上在组织结构与人事权力上没有调整，仅仅是借用“合同”的外壳，仍然依赖权威控制体系。聘任合同不能作为激励约束机制的基础，其作用也就无从发挥。这样组织与成员之间也就不可能建立弹性化的、可协商的双向选择关系。这也是许多实践地区的“聘用合同”流于形式的重要原因。

（二）聘任制改革以职位分类制度为前提

职位分类制度必须建立在政府职能分工的基础上，推进公务员的分类、分层、分级管理，通过制定详细的组织职位图明确了每一个职位的权力、责任和利益，可以准确描述聘任制公务员的适用范围，并为聘任制公务员的考核、培训、支付劳动薪酬等人事管理活动提供依据，同时可以有效地避免同工作任务不同身份待遇，避免聘任制与委任制之间的转任。如美国的职位分类制度就设计了职位调查、区分职系、职位品评以及撰写职位说明书四个步骤［4］。第一步骤是职位调查，主要是由主管部门调查、收集有关职位的各种资料，包括工作性质、工作数量、责任大小、难易程度、工作报酬、工作时间以及任职资格等。第二步骤是区分职系，即在职位调查的基础上将行政岗位按工作性质的异同划分为若干系列。这一步骤对于区别是采用聘任制公务员还是委任制公务员具有重要意义。如需要行使公共权力作出公共决策，需要执行公共政策对公众负责的重要职位和综合性的领导性的岗位，适宜采用委任制公务员，有助于保障从业人员的安全感，保证行政系统的稳定性，保持公共政策的延续性。如主要为政府行政机关决策提供专业咨询或者服务机关内部事务的专业岗位（如金融、财会、法律、信息技术等职位）可以采用聘任制公务员；还有一些承担辅助性工作，不涉及保密安全的岗位也可以采用聘任制公务员（如书记员、资料管理、文件分发、数据录入等职位）。第三步骤是职位品评，在完成职系划分之后，再按照工作难度、责任大小、轻重程度、技术水平对各职系的的职位进行评价、划分职级并将其归入适当的职级；最后一个步骤才是撰写职位说明书，也就是在分级分类管理的基础上编订职位规范、明确职位规则。从西方国家改革经验看，经历了从粗放化到精细化再到弹性化的过程，而公务员职位类别的精细化和管理流程的规范化是其应用聘任制的基础性条件。

（三）聘任制改革以配套法规为依托

聘任制公务员履行职责的过程应该是在履行合约的范围内自主行动的过程，而不仅仅是屈服于长官意志。前人事部部长张柏林在代表国务院向全国人大常委会作《公务员法》草案说明时曾指出，“考虑到公务员职位聘任制与公务员选任制和考任制不同，聘任制公务员与机关的关系实质是劳动合同关系，草案针对公务员聘任制的特点，设专章对聘任制的适用范围、聘任合同的签订、变更、解除、协议工资制以及因聘用合同发生争议的解决渠道等内容作了规定。”［5］根据《公务员法》第98条的规定，“聘任合同应当具备合同期限，职位及其职责要求，工资、福利、保险待遇，违约责任等条款”。约定条款则涉及到试用期和协议工资等。虽然从形式上看，公务员聘任合同与劳动合同相符，但是从主体地位看，聘任合同的双方当事人法律地位并不平等，行政主体一方可根据行政管理的需要行使变更、解除合同的行政优益权，而所聘人员却不能依据“私法自治”来享有此种权利［6］。公务员聘任合同的相关内容被收录在《公务员法》中，而《公务员法》作为行政法域的重要组成部分，且聘任合同的一方又是行政主体，笔者较为倾向“人事行政合同说”［7］。《公务员法》是一部框架法，属于上位法，具体如何实施聘任制还需要大量的下位配套法规需要制定。这就需要进一步规范聘任制的退出机制，包括退出的规则、频率、范围、补偿、纠纷解决等具体规定。

三、公务员聘任制改革的制度设计

（一）推动“非科层制”组织结构变革与分权改革

从西方各国公务员改革的过程看，大都把放松规制、下放人事管理权作为一个重要内容来抓。权力下放就是要使政府部门拥有相对独立的对于资源的掌控和分配权。这种资源包括组织资源、经济资源和文化技术资源。组织资源主要指依据国家政权组织和正当组织系统而拥有的支配社会资源，包括人和物的能力。经济资源主要指对生产资料的所有权、使用权和经营权，文化技术资源主要指社会通过证书或资格认定所认可的知识和技能。通过公共财政体制的改革，使事权与财权相匹配，从而使部门的管理者对于资源控制享有自主权。聘任制公务员作为一种更为弹性的人事制度，与重塑人力资源管理权密切相关。这就需要我们首先下放用人自主权，改变原先由人事部门集中统一行使录用权力的体制，通过授权使各级政府部门拥有较大的公务员录用自主权，从而提升政府部门及其管理者在录用与管理公务员队伍方面的能力。同时推行任职资格条件的弹性化政策，即允许用人机构在人事管理部门指定的宽口径的基本资格条件标准框架的基础上确定特定职位系列的任职资格要求；对于人员流失较多、紧缺性的职位或者具备特殊资格条件及业绩突出者，允许用人机构免除考试或排序而直接录用［8］。在下放权力的同时强调责任的对等，包括建立用人追责制度、信息公开制度以及第三方监管制度，可以选择独立于公务员管理部门之外的监察部门，包括党委纪律监察部门和政府监察部门作为公务员录用考试的监督机构；同时应当接受社会团体代表的再监督，增加对违规违纪事件的媒体曝光率以强化监督力度［9］。避免“考不进来调进来，调不进来聘进来”等用人腐败问题。

（二）建立科学的职位分类体系与独立的职业发展阶梯

（三）一方面可以根据不同岗位的职责、任务和资质要求确定薪酬标准，使薪酬标准真正与岗位挂钩。另一方面可以执行协议工资，强化绩效管理。这就需要对现行的薪酬政策进行结构性的调整，建立一个由纵向薪酬职务级别和横向薪酬职务级别组成的薪酬网络体系［10］。同时要依据所承担的职责大小，适当拉开领导职务和非领导职务的收入差距，促进公务员的收入与其承担的责任、风险相一致。在科学考核的基础上，进一步改革和完善工资制度，使聘任制的公务员可与政府谈判协商工资待遇，通过协议工资使劳动力的服务价格正确反映其市场价值。可以借鉴英国的“业绩挂钩薪酬制”，将公务员的工作绩效与薪酬紧密挂钩，