陈发桂：多元共治：基层维稳机制理性化构建之制度逻辑

（中共广西区委党校,广西 南宁530022）

[摘要]处于权力意志与民意张力最直接连接点的基层维稳行动，被视为国家有效治理的前提和基础。当前基层维稳运行机制的缺陷主要呈现为：维稳参与主体的单一性；维稳应对手段的单一性；维稳评价方式的单一性。这种非理性的维稳机制形成的原因在于社会组织与民众参与维稳的渠道不畅通、政府维稳与民众维权的力量不均衡及权力意志与民意的整合不到位。要有效解决目前基层维稳机制存在的非理性化问题，应当在基层社会治理过程中构建多元共治的维稳新机制，即：构建多元化的基层维稳参与机制、构建多元化的基层维稳应对机制及构建多元化的基层维评价机制。

[关键词]基层维稳；多元共治；制度逻辑

近年来，随着基层利益格局的不断调整与改革的日益推进，一些关涉基层稳定的矛盾与冲突逐渐凸显，正深刻解构着基层主体之间的政治、经济与社会关系。正如亨廷顿所指出的那样：“城市的作用是一个常数，它永远是反对派的力量根源；农村的作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源”。[1]P241可见，维护基层社会（特别是农村）的稳定，对于国家政权的稳固及其有序运行至关重要。当前，对中国基层维稳的现状而言，以参与主体、应对手段及评价方式单一性为表征的传统基层维稳机制，逐渐呈现出疲于应付的发展态势。由此，围绕多元共治所引发的基层维稳机制的完善问题是中国社会必须考虑、回答和应对的紧要问题。而处于权力意志与民意张力的最直接连接点的基层政府(本文主要指县、市、区和乡镇、街道两级政府),社会转型生成的一切矛盾压力，体制运行所带来的一系列冲突问题，使基层政府在维稳过程中面临着极大的挑战和考验。社会管理创新首先是机制的有效转化，对于基层维稳运行机制的完善就是要求矫正当前治理主体、应对手段及评价方式单一性的维稳机制，将维护基层稳定视为实现国家有效治理的高度，及维护基层稳定就是消解处于矛盾凸显期的基层社会中所蕴含的各种冲突和矛盾的视野，从认知到行动上使当前单一性的维稳机制能有效转化为多元共治下维稳新机制。因此，通过构建多元化的基层维稳参与机制、多元化的基层维稳应对机制及多元化的基层维稳评价入手，期望能有效实现基层维稳机制的有效运行。

一、问题呈现：当前基层维稳运行机制之特性及其缺陷

由政府主导下的基层维稳运行机制，以“一票否决”作为其维稳精神指南，以“将矛盾消灭在萌芽状态”作为其维稳行动逻辑，以“稳控”作为其维稳应对手段，强烈凸显出维稳运行中基层政府排斥公众与社会组织社会治理的参与权，对权宜性维稳应对手段的路径依赖，以及在维稳评价机制中唯上不唯下的体制化维稳导向。缺乏民众与社会组织有效参与、监督和协同的维稳机制是一种静态的并且缺乏有效的自我修复功能的治理机制。使基层政府无法与公众进行理性的对话和沟通，为政府维稳与民众维权的对抗态势的形成滋生了制度性温床。因此，当前基层维稳机制凸显了以下的特性：维稳参与主体的单一性；维稳应对手段的单一性；维稳评价方式的单一性。

（一）维稳参与主体的单一性

基于可控性的考量，以及践行将“矛盾消灭在萌芽状态”的维稳行动逻辑，基层政府已经自觉或不自觉地将民众与社会组织排除在维稳参与主体之外，使基层政府成为单一的维稳参与主体。对于民众而言，之所以被排斥在基层维稳参与的主体序列，主要原因在于民众已经在长期的社会治理进程中被政府当成了维稳对象，政府在社会治理过程中，要治理的对象就是其管辖下的民众，或者说民众已经被政府“物化”为维稳的客体，根本谈不上可以与基层政府进行平等沟通、对话的维稳参与主体。例如，发生在北京“安元鼎事件”中被“谴送”的非正常进京上访的民众，在表达诉求的过程中其最基本的人身自由与主体资格都被剥夺，被地方政府当成维稳的对象，根本无法与基层政府就其诉求进行平等的沟通与协商。特别在压力型的维稳运行过程中，随着维稳问责力度的不断强化及民众诉求表达方式的日益激烈化，基层政府对依靠其所掌握的资源优势，通过不断强化政府组织与资源优势的方式来应对民众的诉求，已经成为基层政府一种维稳路径依赖。对于社会组织而言，之所以也被排斥在基层维稳参与的主体序列，主要原因在于基层政府对社会组织缺乏最基本的信任和了解，导致在“敏感”的基层维稳这一领域，不敢贸然让社会组织参与到基层维稳过程中来，害怕社会组织的参与，反而将分散的民众组织起来并可能采取对社会秩序产生重大威胁的集体行动。此外，在基层维稳的实践中，基层政府还不真正了解社会组织参与维稳所具有的有效传递信息、整合民众诉求、进行理性沟通与协调的优势。因此，对基层政府来说，与其承当不可预测的贸然让社会组织参与基层维稳过程的风险，不如审慎地将其排除在维稳过程之外，以确保维稳过程的可控性。因此，缺乏民众与社会组织有效参与的基层维稳机制，不可能真正实现基层社会的和谐与稳定。而维稳参与主体的单一性导致基层政府为此承当高昂的维稳成本。 “而且长期忽视民众与社会组织参与的维稳机制也使社会力量参与解决基层社会矛盾的积极性被严重削弱。”[2]P26

（二）维稳应对手段的单一性

当“稳定压倒一切”成为基层维稳运行中的思维定势后，基层政府还要承受着“零指标”和“一票否决”等巨大的维稳压力，其维稳应对手段逐渐固化为单一的管治型维稳机制，即在应对民众利益诉求的过程中，不断凸显采取管治而不是采取疏导的维稳方式来应对民众各种利益诉求表达，这种维稳手段不仅难以有效纾解基层政府与民众之间的紧张关系，反而激化了双方的关系。管治型维稳手段主要呈现如下几个方面的特性：一是在维稳过程中秉持的是“管理社会”而不是“社会管理”的思维,将民众正常的利益诉求行想象成危害社会稳定的行为，试图通过压制的手段使其“消灭在萌芽状态”。殊不知，秉持单一性的管治型维稳思维，既无法有效实现提高基层政府维稳能力的目的，也无法实现基层政府与民众间的良性互动关系,而只能把关涉基层维稳的民众利益诉求问题复杂化,根本无助于问题的解决。“由于这种处理方式本身不是从问题的本质出发来寻找维稳之策,仅仅依靠权宜性的维稳手段。因此,并不能从根本上解决问题。[3]P29可见，以权宜性为表征的管治型基层维稳思维所体现出的政府行为明显缺乏原则性和规范性，往往忽视、扭曲甚至排斥法律和政策的作用。二是在维稳过程中采取“稳控”的形式试图防止民众所表达的利益诉求行为走向非理性。基层政府采取管治与疏导并重的手段有效回应民众的利益诉求，才能防止民众的维权行为走向失控危险后果的发生，如果仅仅采取“稳控”的形式予以应对，对于诉求无法获得政府有效回应的民众，将采取非理性的利益诉求表达方式以期引起政府的“重视”，增强解决问题和满足诉求的筹码。在这样的互动情境中，无疑加剧了基层政府与民众的对立与冲突。三是在维稳过程中基层往往将发生在社会生活中的一些常规矛盾或利益诉求都视之为影响社会稳定的因素，从而为采用管治性的维稳手段提供正当性的道义支撑。在基层维稳的现实层面，单一性的管治型机制让发生在社会生活中的一些常规矛盾或利益诉求难以得到科学、客观的研评，基层政府基于有效维稳的自负与民众基于感性的维权，在单一性的政府管治下，已变得越来越无法调和。表现为由于民众利益诉求经常被当成危及社会稳定的行为被管治，民众就只能采取非制度化的方式予以表达，导致政府维稳与民众维权的对立俞加激烈，基层政府单一性的管治手段也就被不断强化。

（三）维稳评价方式的单一性

为了有效督促基层政府及其官员认真履行维稳职责，中央和上级政府采取必要的维稳评价方式是必要的，但现实中的维稳评价逐渐演变为“零指标”和“一票否决”等压力型的评价机制，这种压力型的评价机制是以单一性的上级对下级的考核评价，缺乏体制外社会力量的有效参与评价。体制内单一性的维稳定评价方式，主要体现为以下两个方面：一是对基层非正常上访的维稳评价方式，仅仅以中央或上级信访部门统计到的非正常上访数量作为考核评价依据，至于被中央或上级部门批转的信访案件，基层政府是否予以有效解决解决，民众是否满意这些要素，均未列入考核评价的序列。这种单一性的信访维稳评价机制，从实质上强化了基层政府采取“截访”和“消号”等非正当的维稳方式来应对上级的信访维稳评价。另外，这种单一性的信访维稳评价机制，也在不断激励民众采取非正常上访等超越体制容忍的策略，与基层政府进行博弈，体现为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的扭曲性诉求表达发展态势。二是对基层群体性事件的维稳评价方式，仅仅以是否发生作为评价的方式。中央和上级政府以基层群体性事件是否发生作为地方政府维稳是否尽责的唯一依据，以此来引领基层政府的维稳行为，并未考虑群体性事件发生的原因、政府是否失职等关键因素。这种单一性的维稳评价方式本身并不是从问题的本质出发来寻找维稳之策,仅仅着眼于强化基层政府对矛盾的压制。因此,并不能从根本上解决基层稳定问题。[3]P29此外，以群体性事件是否发生作为维稳考核评价依据，从另一方面激励着基层政府维稳过程中采取明显缺乏原则性和规范性的行动，往往体现为忽视、扭曲甚至排斥法律和政策的作用。形成这样的维稳行动逻辑主要原因在于基层政府为了避免因群体性事件的发生而被问责，只能采取一些简单化甚至“暴戾化”的维稳形式来应对民众的举动。在这种单一性的维稳向度中，基层政府甚至无视社会生活中的一些常规矛盾或利益诉求是一个正常社会的常态，试图将这些人民内部矛盾消灭在萌芽状态，这正是单一性维稳评价机制带来的恶果。

二、原因分析：当前基层维稳运行机制之反思

在基层维稳运行机制还没有从“管治”走向“共治”的情况下，出现维稳参与主体、维稳应对手段和维稳评价方式的单一性问题，反映出这样的维稳机制已经陷入困境。因此对当前基层维稳机制进行深入反思，有助于寻找构建理性化的基层维稳新机制的有效路径。笔者认为，社会组织与民众参与维稳渠道的不畅通，政府维稳与民众维权的力量不均衡，权力意志与民意的整合不到位是导致当前基层维稳机制问题的主要原因。具体而言,目前我国非理性的基层维稳机制形成的原因主要体现在以下几个方面:

(一)社会组织与民众参与维稳的渠道不畅通

在基层维稳运行过程中，顺畅的参与渠道是民众与社会组织成为维稳参与主体的前提条件。有了畅通的参与渠道,民众与社会组织就能以合适的身份介入到基层维稳的具体过程中来，与基层政府一道成为基层社会治理的主体。民众与社会组织有效参与到基层维稳的具体过程,这不仅可以较好地落实公众参与权，而且也是公众进行制度化政治参与的重要形式。“当前，我国虽然已开辟了诸多具有中国特色的公众参与社会治理的渠道，如:人民代表大会的渠道、人民政治协商的渠道与信访的渠道,等等。此外,近年来,各地为了畅通公众利益诉求的表达渠道，涌现出诸如广西的维稳基石工程、四川的社会稳定风险评估机制、浙江的网格化管理组团式服务等新举措与新机制。从总体来看，我国民众与社会组织参与基层维稳的通渠道似乎并不少。[4]P56但是，从具体运行来看，上述渠道并没有使民众与社会组织真正参与到基层维稳的具体过程中来，主要原因还是在于公众参与基层维稳的渠道存在人为的堵塞。例如：人大与政协制度作为公众政治参与的制度化安排，并没有成为普通公众参与社会治理的畅通渠道，因为被选举出的人大代表与政协委员与广大民众并不存在直接的代表与被代表的关系，普通公众难以通过这些人大代表与政协委员直抵社会治理中心。此外，信访制度是具有中国特色的公众制度化参与社会治理的渠道，但在现实中由于过分强调“非正常上访”对社会稳定的危害，民众的一些正当上访往往被基层政府严格控制，从而人为地堵塞民众与社会组织有效利用信访参与社会治理这一渠道。如果民众与社会组织参与社会治理的渠道被人为堵塞,或者民众与社会组织对现有的参与渠道失去信心的情况下，那么民众与社会组织在争取参与权中所实施的一些举动将更加强化基层政府对上述渠道的人为堵塞，导致的结果就是缺乏社会组织作为缓冲的基层政府直接与民众面对面，两者发生对抗甚至冲突的风险将大大增加。

(二)政府维稳与民众维权的力量不均衡

在基层维稳过程中，基层政府与民众博弈的力量是否均衡是影响基层政府采取什么类型的应对手段的关键要素。