桂宏诚:大陆“公务员”和“干部”之关系――兼探析薄熙来与王立军公务员职务的任免

作者:桂宏诚发布日期:2013-03-04

「桂宏诚:大陆“公务员”和“干部”之关系――兼探析薄熙来与王立军公务员职务的任免」正文

摘 要:薄熙来和王立军二人事件爆发后迄今,先是遭“解职”以至后来被“开除”的“公职”,均亦属于“公务员”职务,但直到该2人被确定做成“开除公职”处分前的过程中,却未见以《公务员法》为依据的说明或评论。此一现象,对于大陆从2006年开始实施的公务员制度来说,正是对其具“中国特色”之处的一大反讽事例。本文为了说明做出该评价的理由,首须强调大陆的“公务员”仍属中共管理的“干部”,并进而介绍与分析以下几个课题:第一,两岸使用“干部”一词具有不同的涵义,大陆所称“干部”之涵义,系指所有担任“公职”者而非仅指主管或首长;第二,介绍中共对“干部”的分类、公务员的范围及参照管理的对象,并指出“公务员”的范围约等同于“党政干部”;第三,说明中共落实“党管干部原则”的方法,乃是各级党委基于下管一级为原则所建立的“干部职务名称表”制度;第四,探讨薄熙来和王立军事件中,以其等所具公务员身分的任免情形与法制上的依据。

关键词:大陆公务员、党政干部、党管干部、干部职务名称表

壹、前言

薄熙来和王立军事件爆发后,两人被“解职”,迄今在中国大陆官方的正式说明或媒体的报导与评论中,全然未曾强调薄、王二人被解之职均属于“公务员”,也未说明系依据公务员应适用的哪些规定与程序。大陆于2006年1月1日起开始实施全国人民代表大会常务委员会制定的《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》),该法之实施既藉以表彰贯彻中共“依法治国”的治国方略,同时也是中共多年来进行“干部人事制度”改革的重要成就,但何以中共在薄、王事件的处理过程中,让外界无法感受到《公务员法》的存在?

笔者之一曾在一场介绍大陆公务员制度的专题演讲中,向来自大陆“中国人民大学”公共管理学院的教授主讲人提问,为什么在介绍公务员制度的通篇演讲中,几乎尽是使用“干部”,而却鲜少使用“公务员”一词?以及能否进一步说明“公务员”和“干部”间有何关系?不过,该问题在当下并未获得清楚的说明,并已让人质疑“公务员”在中共党国体制下的重要性应不及“干部”,或是大陆的“公务员”概念和台湾的认知必有很大的差异?

有鉴于此,本文主要的研究旨趣,首先在于藉由厘清大陆的“公务员”皆属“干部”,进而强调“党管干部”包括“党管公务员”。其次,针对目前台湾研究者介绍大陆公务员体系与制度时,忽略“党管干部原则”在公务员体系中的运作,因而对其公务员主管机关产生误认等情形,特别加以讨论与澄清。最后,本文以薄、王2人被中共“解职”过程的个案,试图从制度上找到法规依据的说明,藉以突显大陆真正建构公务员制度的规范并非《公务员法》,而仍是中共中央印发的法规或章程等文件。

贰、“干部”的涵义与分类

大陆《公务员法》第4条明定:“公务员制度……贯彻中国共产党的干部路线和方针,坚持党管干部原则”,但在该法中并未对“干部”及“党管干部”做出法律之定义。因此,对于大陆使用“干部”一词时的涵义,仍需从大陆建立公务员制度的发展过程中来探究。

在台湾,无论在公务部门或私人企业公司中称为“干部”者,通常是指在担任主管或领导职务者。相对来说,在早年两岸间尚处于敌对的时代,吾人称呼中共党、政等“官方”人士为“匪干”,其实是“共匪的干部”之简称,故“干部”在语意上应系指除一般老百姓外的“官员”。因此,若以担任领导或主管职务者来理解大陆所称的“干部”,则窄化了大陆所称“干部”之涵义,而这也是研究者容易忽略之处。

大陆研究者一般认为,“干部”一词起源于拉丁文Cadu,有“骨干”的意思,后经俄语、日语传入中国。根据中共中央组织部对“干部”所下的定义为:“干部是一个外来名词。在中国,通常指在党和国家机关、国有企事业单位、人民团体和军队中担任公职或从事公务活动的人员”,[1] 故以台湾较易理解的词汇来说,基本上凡是担任“公职者”均可称为干部。只不过,在大陆党国体制下所谓的“公职”范围远较台湾为广泛。

中共在1922年7月第二届全国代表大会制定的“中国共产党章程”(简称“中共党章”)中,首次使用“干部”一词,且当时应系用来指担任“领导”或“主管”职务者。[2] 其后,随着中共势力扩张乃至于1949年建政,“干部”一词的涵义便扩大为在中共整个政权体制中任职的人员。中共为了管理政权体制中的干部,逐步建立干部人事管理体制,且“在传统体制下,干部管理是与工人管理相对而言的”,[3] 故大陆所称的“干部”可谓系指相对工人而言的,并非用来指称担任主管或领导职务者。因此,在大陆来说,有担任领导职务的干部,没担任领导职务的公职人员,仍然还是干部。

其次,大陆除了军人另有一套人事制度外,依据2000年6月中共中央办公厅印发的《深化干部人事制度改革纲要》中,并列有“党政干部制度改革”、“国有企业干部人事制度改革”及“事业单位人事制度改革”3大改革项目,可知其从事公职的干部可分成“党政干部”和“国有企业干部”和“事业单位干部”3大类。此外,另有非具中共党员身分的“党外干部”,仍然是前述“从事公职之人员”,并属于中共管理的“党政干部”,而其称为“党外干部”只是强调非具有中共党员身分而已。换言之,“党外干部”仍属“党和国家整个干部队伍的重要组成部分”,[4]反映了大陆由中国共产党领导的合作和政治协商制度之政治体制的特色,因而民主党派机关成员及若干参与政治体制运作的无党派代表人士,其等虽不具中共党员身分,但仍属中共和国家建构整个干部队伍中的一分子。

同时,除了须留意“工会”、“共青团”及“妇女联合会”等人民和群众团体干部亦归于“党政干部”外,由于在“党政干部制度改革”项目之下列有“进一步完善国家公务员制度及法官、检察官制度”的改革目标,也说明了后来建立之公务员制度中的“公务员”,原即为“党政干部”中的一部分。并且,在大陆具有特殊性的政治体制下,“干部”既可以理解为担任“公职”者,也可说是皆隶属于中国共产党管辖下的“干部”。然而,既然所有的“干部”均归于中国共产党管理,何以又另有建立公务员制度的需要?且公务员和“干部”又有何关联呢?此为须要进一步厘清的问题。

简要来说,中共在夺权时期对于参与的“干部”,除军人系统单独管理外,其他所有干部均由中央及各级党委组织部门,适用同一套人事制度来管理,而被称为“一揽子”式的干部管理体制与方式。[5] 中共建政以后,干部的范围扩及了政府、企业和事业机构任职的人员,于是在1953年11月中共中央发出《关于加强干部管理工作的决定》的规定中,采取“分级分部”的管理体制,将“干部”划分为9类,并由中央及各级党委的各部门分别管理。[6] 在10年文革期间,原已建立的制度迳遭破坏,干部人事管理制度自不例外,文革后虽逐步恢复干部人事管理制度,但随着须容纳大批受冤错假案获得平反而恢复原职的干部,也导致原已建立之传统干部管理制度必须进行改革。

邓小平首先在1980年8月18日的“中共中央政治局扩大会议”上,提出干部“革命化”、“年轻化”、“知识化”和“专业化”的“四化”改革目标,[7] 1982年12月在中共的“十二大”上,“干部四化”标准更被写入了新通过的党章。其后,1987年总书记赵紫阳在中共“十三大”的报告中,将“改革干部人事制度”列为“关于政治体制改革”的要项之一,并具体提出干部人事制度应进行“分类管理”及“干部人事制度改革的重点,是建立国家公务员制度”等政策改革方向。同时,“十三大”报告中亦指出,干部人事管理制度在“改革开放”后需要改革的主要理由,系因为已显现出:“‘国家干部’这个概念过于笼统,缺乏科学分类;管理许可权过分集中,管人与管事脱节;管理方式陈旧单一,阻碍人才成长;管理制度不健全,用人缺乏法治”等弊端与缺失,因而长期面临“年轻优秀的人才难以脱颖而出”及“用人问题上的不正之风难以避免”的两大问题。[8]

叁、大陆公务员的范围

大陆历经1993年实施国务院颁布的《国家公务员暂行条例》的“国家公务员”制度后,2006年1月开始实施现行的《公务员法》。大陆建立“公务员”制度的目的,是对原有的干部人事制度进行“分类管理”,此意谓是将干部中某些职务或职责上具有共同特性的人员,划归为“公务员”而适用相同一套人事管理制度。换言之,哪些类别的“干部”被划归为“公务员”?

大陆《公务员法》第2条规定:“本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”,亦即要同时符合条文所定3项要件者,始为《公务员法》所规范的“公务员”。然而,从条文中所定的“公职”、“国家行政编制”及“由国家财政负担工资福利”的3项要件来看,台湾的研究者仍不易了解大陆的“公务员”所指涉的范围和特征。事实上,“公务员”的范围系规定在2006年4月9日中共中央和国务院共同印发的《中华人民共和国公务员法实施方案》中,其具体的范围涵括下列7大类机关中的工作人员:[9]

1.中国共产党各级机关的工作人员:

包括(1)中央和地方各级党委、纪律检查委员会的领导人员;(2)中央和地方各级党委工作部门、办事机构和派出机构的工作人员;(3)中央和地方各级纪律检查委员会机关和派出机构的工作人员;(4)街道、乡、镇党委机关的工作人员。

此外,中共的各级代表大会代表、委员会委员和纪律检查委员会委员,则不列入公务员范围。

2.各级人民代表大会及其常务委员会机关的工作人员:

包括(1) 县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人员,乡、镇人民代表大会主席、副主席;[10] (2)县级以上各级人民代表大会常务委员会工作机构和办事机构的工作人员;(3)各级人民代表大会专门委员会办事机构的工作人员。

除上述人员外,各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员、专门委员会成员,均不列入公务员范围。

3.各级行政机关的工作人员:

包括(1)各级人民政府的领导人员;(2)县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员;(3)乡镇人民政府机关的工作人员。

4.“中国人民政治协商会议”各级委员会机关的工作人员:

除了政治协商会议各级委员会常务委员和委员外,包括(1)政治协商会议各级委员会的领导人员;(2)政治协商会议各级委员会工作机构的工作人员。[11]

5.审判机关的工作人员:

包括最高人民法院及地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。

6.检察机关的工作人员:

包括(1)最高人民检察院和地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员;(2)最高人民检察院和地方各级人民检察院的司法行政人员。

7.各民主党派和工商联的各级机关的工作人员:

民主党派机关是指“中国国民党革命委员会”、“中国民主同盟”、“中国民主建国会”、“中国民主促进会”、“中国农工民主党”、“中国致公党”、“九三学社”及“台湾民主自治同盟”8个民主党派;而在这8个民主党派机关中属于公务员者,包括中央和地方各级委员会的领导人员,以及其工作机构的工作人员。[12] 其次,中华全国工商业联合会和地方各级工商联的领导人员及工作机构的工作人员,均列入公务员范围。至于不列入公务员范围者,包括各民主党派中央和地方各级委员会委员、常委和专门委员会成员,以及中华全国工商业联合会和地方工商联执行委员、常务委员会成员和专门委员会成员。

大陆在1993年实施的《国家公务员暂行条例》第3条规定中,对“国家公务员”定义为“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”;亦即,仅限于行政体系机关中除了类似台湾之“工友”以外的工作人员,皆属于“干部”之中被区分出来的“国家公务员”。相对来说,大陆现行《公务员法》涵括公务员的范围要较“国家公务员”更为广泛,尤其将中国共产党机关及民主党派机关的工作人员亦纳入,益加突显了大陆公务员体制构成的独特性。然而,何以《公务员法》舍弃直接列举公务员范围的立法体例,而仅做出了概括性的规定呢?其理由恰是为了隐讳大陆公务员制度中具有“中国特色”之处,亦即“公务员”并非仅指在政府部门里工作的“公职”人员。也因此,在《公务员法》研拟过程曾经提出的草案中,原本采列举7类机关工作人员的立法方式,但因相关部门和若干法律专家认为,不宜在法律条文中直接对党的机关做出规定,

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