黄健荣：中国若干重要领域政府决策能力论析

摘要：作为一个在社会剧变中建立新政权，并且在其后较长时期内经济社会发展各方面仍处于较落后状态之大国政府，60 余年来中国政府亟需回应之内外事务繁难急重，是对政府决策能力的持续压力与严峻挑战。钩深致远，鉴往知来。审视并反思在若干重要领域中政府决策能力的表现及其影响，探赜索隐，论其得失与因由，不惟有助于激浊扬清，汲取经验教训，探寻优化政府决策能力之路径与对策，促进政府决策能力的提升，亦利于学理之辨析与深化。

政府决策能力是现代政府能力之制高点与政府之核心软实力，对于保障政府履行职能实现使命以增进和维护公共利益，并增强其治理合法性具有决定性的意义。基于审视六十余年来中国政府在若干重要领域中决策能力的体现及其效应，论述其得失及缘由，有利于汲取经验教训，优化和强化政府决策能力，改善政府决策效度。

一、政府决策能力的本质、构成要素及其运行机制

公权力的授权关系与政府管理的使命决定政府决策能力的本质。从应然状态看，政府决策能力的本质，是政府能够使用其所动员、获取、整合和配置的决策资源实施高效理性决策，以实现政府服务社会的使命之能力量度。或换言之，是政府以有效促进和维护公共利益为宗旨，依据人民的意志，运用政治的、法律的、经济的和管理的理论与方式，民主运用公共权力并以科学的方法进行决策，制定促进经济社会发展和维护国家利益的目标、战略、规划及各种相关制度政策的能力。因此，政府决策能力直接影响和制约政府的政策导向、政府的制度与政策供给的效率与效能，政府对所面临国内外重大挑战包括各种公共危机的回应效度，对政府能否有效行使职能实现使命以维护、实现和增进公共利益，能否维系增强其合法性至关重要。

依据公权力的性质，政府决策是“对全社会的价值所作的权威性分配。”这是一种应然状态。而从实然状态审视，政府决策所导致的价值分配能否有效，是否真正具有权威性，一方面取决于政府决策能力之量度及其配置与运行效度，另一方面还取决于政府对相关决策的执行力。政府决策是政府行为取得合法性的核心路径。“制定一项政策就是要使某种理由或主张合理化。这些理由或主张包括两方面： 即对一个所面临的难题的认识和解决这一难题的方案。政策界定问题并指出应该如何去做。一项政策是提出一种理论或原则，基于这些理论和原则，某种需要取得合法性的要求得以实现。” 政府通过其掌控的公权力之决策输出，使政治家或政府、政府职能部门的某种主张得到至少是形式上的合理化或合法化，即符合法律要求的输出。之后，政府的决策是否拥有实质上的合法性，则需要得到实践的证明，即要看决策本身及其所产生的后果是否得到公众出自内心的拥护与支持。

政府决策能力由多元要素构成。政府通过运行既定的决策机制、决策程序和决策方式，整合配置包含政治资源、经济资源、技术资源、智力资源、信息资源和财力资源在内的各种决策资源，充分发挥政府决策能力各要素之作用进行决策，使政府决策功能得以实现。政府决策能力具有十分丰富的内涵。总体观之，现代政府决策能力之构成要素应包含决策价值导向能力、决策目标获取与锁定能力、决策资源动员整合能力、决策制度完善与运行能力、决策环境协调能力、决策学习与适应能力、政策供给能力以及决策技术应用与创新能力等八个子项。

决策价值导向能力在政府决策能力中处于首重位置。任何决策活动都必然受到决策者价值取向的制约。一个政府或政府部门能否确立和坚守正确的价值导向，并以这样的价值引导政府决策系统决策，是决定政府决策成败与决策质量优劣的关键。

决策目标获取与锁定能力是政府决策能力的导航体系。在霍格伍德和戈恩所提出的政策过程阶段论中，锁定目标和确定优先顺序是其中的重要阶段。

囿于决策资源与决策执行资源的稀缺性与局限性，政府需要决策问题的数量远甚于政府有能力进行决策并且有执行资源保障因而可列为决策目标的数量。因此，政府决策目标的获取与锁定需要审时度势，知己知彼，更需要敏锐性、果断性和坚定性。

决策资源动员整合能力是政府决策能力的保障系统。政府决策资源通常是稀缺的，在重大关头或危机时刻更是如此。对决策资源的动员整合力，就是政府决策者召唤、争取、调动决策资源为决策所用并进行有效配置，使各种决策资源的应用方式及其相互关系协调理顺实现优化配置，其相互作用机制能产生最优效度的能力。优化政府决策资源动员整合能力，需要不断激活、锐化和强化政府决策的注意力资源。

决策环境协调能力是政府决策能力的润滑机制。政府决策环境，是能够对政府决策行为、决策结果以及决策发展产生制约作用的各种独立变量的总和。政府决策环境协调能力是衡量政府决策能力的一个重要标尺。决策环境协调包含三个层面： 与决策目标相涉的各社会主体或群体之间的协调，决策主体与政策受众之间的协调，决策行为与现行制度法规的协调―――如已不能协调就需要突破原有制度框架，实现制度创新。

决策制度完善与运行能力是政府决策能力的驱动与加速机制。政府决策制度是一个内涵丰富的多维建构，涵盖决策的权力结构、决策机制、决策程序和决策方式等方面的要素。决策制度是一个因变量。一方面，它受到诸多变量的影响制约；另一方面，它虽然一经制定便处于相对稳定的状态，但是它必须与时俱进，不断改进和完善。

决策技术应用与创新能力是政府决策能力的锐化与优化机制。政府决策技术应用指向在政府决策活动中充分应用自然科学、社会科学和工程技术等各门类学科知识和技术，包括信息技术和计算机技术特别是超级与超高级计算机，进行系统分析、质性分析和计量分析，以提升政府决策的资源配置效度与决策效度。

决策学习与适应能力是政府决策能力的吸纳和调适机制。决策学习与适应能力是政府决策者能够借鉴既往或他者的决策经验进行调适，以提升政府决策效度的能力。这样做才能更好地应对社会发展变化与各种不确定性。决策学习与适应能力包括对各种决策价值、决策机制、决策技术和方法的理解和学习运用能力、对前沿决策技术和决策知识的跟踪学习能力等。

政策供给能力是政府决策能力的产出系统。政策供给能力是政府及时有效地制定输出各种公共事务管理决策包括公共政策进行价值分配的能力，是政府的决策生产能力。政策供给能力包括政策问题确认能力、政策规划能力、政策抉择能力以及政策输出能力等。政策供给能力是政府决策能力的关键要素。其中政策规划能力和政策输出能力又可从政策创新能力的层面来进行考量。

构成政府决策能力的八个子项都各有其深刻的内涵和丰厚的意蕴，各有其在政府决策运行中不可替代的功能。依据各要素的作用，八项要素可分为四个子系统或四个序列。第一子系统，由决策价值导向能力和决策目标获取与锁定能力构成，其核心功能是决策的定向领航与目标抉择，是导向定位系统。第二子系统，由决策资源动员整合能力、决策制度完善与运行能力、决策技术应用与创新能力，以及决策环境协调能力构成，其核心功能是整合配置资源建构决策的内外利好条件，是决策运行支持系统。第三子系统，是政策学习与适应能力，其核心功能是通过学习借鉴提升决策质量，是学习系统。第四子系统是政策供给能力，其核心功能是回应现实需求有效供给政策，是决策产出供给系统。政府决策能力的有效运行需要四个子系统有机配置与良性互动，系统的构成与各子系统之间的基本关系及其运行机制如图 1所示。

2013-3-14 15:58 上传下载附件 (54.51 KB)

二、对若干重要领域政府决策能力之反思

一个现代政府必须直面并作出决策的公共事务，涉及国计民生的方方面面，覆盖政治、经济、外交、军事、科技文化以及教育卫生等广泛领域。对所有这些领域中体现的政府决策能力，都有进行深入考察研究之必要。基于公共管理的维度，下文对当代中国常规常态事务政府决策、危机与重大事务政府决策、以及地方政府决策三种类型政府决策的能力进行审视和反思。这三种类型的政府决策涵盖五个重要领域，分别是医疗卫生体制改革决策、环境治理决策、公共危机治理决策、国家重点建设工程决策以及地方政府决策。虽不必断言对此五个领域政府决策的讨论就定可收窥一斑而知全豹之功，但应能在总体上有助于我们深化对政府决策能力的认识。

1． 对若干领域政府决策能力之审视与反思

反思之一： 常规常态事务决策能力论析

政府常规常态事务决策的重要性，一是它在政府关于国计民生的决策中占很大比重，二是它与经济社会的运行息息相关，因此是考量政府决策能力的基本范畴。下文以医疗卫生体制改革和环境治理为案例检视中国政府常规常态事务决策能力，进行一个综合性的分析。

审视共和国走过的 60 余年历程，政府常规常态事务决策能力的发展经历了坎坷和挫折，也取得了一些重要的实质性的进步与成效。从医疗卫生体制改革和环境治理决策两个案例看，政府常规常态事务决策能力的主要进步可见于如下方面。其一，是对正确决策价值导向对于成功决策的根本意义逐渐有了较为清晰的认知，譬如在医改方面，经过较长时期的价值摇摆甚至偏移之后，对以人为本的价值理念的认识渐臻深化并最终将其确立为医改决策的根本价值取向。在经济建设和社会发展的进程中政府的环境治理理念从无到有从朦胧到日渐清晰，最终把环境保护的理念上升并确定为国家意志，从而对所有可能与环境发生关系的经济和社会活动的决策形成制约。其二，决策科学性与民主性有了显著提升，以渐进改革的理念进行决策，较好地避免改革开放前政府决策常犯的浮夸冒进，以激情替代理性的错误，在一定程度减少决策失误。例如，在医改决策中政府积极探索和完善公众参与、专家论证与政府决定相结合的民主决策新机制。一是建立专家咨询和论证评估制度，为新医改方案的制定提供智力支持； 二是政府在政策出台之前通过网络等媒体公示、召开座谈会和听证会等多种方式，征求社会各界意见，促进公众对政府医改决策的有效参与。2008 年9 月底，《新医改方案( 征求意见稿) 》分别征求各省( 自治区、直辖市) 人民政府和国务院各部委及民主党派、人民团体的意见，并于 10月 14 日至 11 月 14 日向社会公布，问计于民。其后收到 31 个省( 区、市) 和 72 个国务院部委( 机构) 及 8 个民主党派、人民团体的反馈意见，收到群众意见 35929 件，其中网民意见 31320 条，传真584 份，信件 4025 封。其三，政府决策制度建设得到有效推进，决策系统逐步完善，基本形成了由情报信息、参谋咨询、决策中枢、决策监控、执行反馈等子系统构成的现代决策体系和决策链。其四，能够以较强劲的政策学习能力促进决策创新与政策创新。譬如，改革开放后中国对发达国家的医疗卫生保障体制进行多方面学习借鉴，对促进中国医卫制度的建设和完善起了重要的作用。在环境治理方面，中国政府先后与美国、日本、加拿大、俄罗斯等 42 个国家签署双边环境保护合作协议或谅解备忘录，在环境政策法规、污染防治、生物多样性保护、气候变化、可持续生产与消费、示范工程、环境技术和环保产业等方面广泛进行交流与合作，从而对推进和提升中国政府环境治理决策起了积极的作用。

纵观六十余年来中国政府常规常态决策能力的发展，虽然在上述各方面有了显著的提升，但是存在的问题也比较突出。第一，在决策中对价值与效率之间的平衡仍然难以把握好，导致决策输出的公平性缺失与效率性缺失的状况都还常有发生。前者在医改决策和环境治理决策方面都有体现，后者主要是在医改方面，比如政府对公共医疗卫生投入不足和分配不公平的状况长期以来都比较突出。原卫生部副部长殷大奎曾指出，中国政府投入医疗费用中，80% 是为 850 万以党政干部为主的群体服务，全国党政部门有 200 万名各级干部长期请病假，其中有 40 万名干部长期占据了干部病房、干部招待所和度假村，一年开支约为500 亿元。第二，对经济社会生活中推进市场化改革的仍然有失之偏颇的决策，在“以竞争驱动获取效率”和“以规制统制求得秩序”的两难选择中出现畸轻畸重的情况，由此产生过度市场化和市场化不足并存的状况。这种情况在 2006 年之前的医改决策中表现得尤为严重，阻滞了医改的顺利推进。第三，在决策体制与机制方面，决策权力过度集中与决策程序机制不健全的问题仍然是优化决策能力的主要障碍之一。决策权过于集中带来的后果是民主性与科学性的缺失，