张占斌：省直管县改革新试点：省内单列与全面直管

［摘要］省直管县改革是中央作出的重大决策。2010年开始的八省区30县（市）省直管县改革试点推进的方式主要是省内单列或全面直管。在提高县级经济社会管理权限、改革财政管理体制、改革干部管理体制、改革司法管理体制，以及对县级党委、政府、人大、政协工作体制进行新的安排方面，试点省区各有侧重。试点县（市）省内单列是中央、省、地级市、县（市）多方利益平衡的结果。改革增加了县权，但在现有的试点方案中对县级的监督制约设计明显不够，未来应该强化试点县（市）与所在地级市之间的协调配合，构建新型市县关系。

［关键词］省直管县；地方政府；行政改革

改革开放以来，我国不断推进行政体制改革，但总的看，目前行政体制与经济社会发展变化还很不适应。党的十八大对深化行政体制改革，加快建立中国特色社会主义行政体制，提出了明确任务。其中优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直管县改革被明确为改革重点之一。本文对近两年八个省区30个县（市）省直管县改革试点情况进行研究，对省直管县改革进展进行相应述评。

一、试点的目的及省区的选取

党的十六大以来，中央高度重视统筹城乡发展，不断向县级政府下放经济社会管理权限，推行省直管县体制。这一改革主要涉及三个方面：一是扩大县（市）经济社会管理权限，下放事权，提高县（市）发展能力；二是省直接管理县（市）的财政体制改革，保障县级有相应的财力，提高公共服务能力；三是对县级主要领导采取适度上收的管理制度，高配县级主要领导，弱化地级市对县（市）的政治控制权。这些改革对于减少行政层级、提高行政效率、壮大县域经济具有重大作用。同时也要看到，省直管县改革是我国进入城镇化、工业化加速发展时期大背景下展开的，涉及多方利益的调整和兼顾。省直管县改革是在原有市管县体制框架内进行的，渐进的增量改革与经济社会发展越来越不适应。

2010年中央编办确定安徽、河北、河南、湖北、江苏、黑龙江、宁夏、云南等八省区30个县（市）进行省直管县体制改革试点，计划用三年左右时间完成试点，为进一步推进地方行政体制改革积累经验。一般认为，选择县级而非更高层级作为行政层级改革的突破口，是因为县级冲击较小，有利于避免高层意见分歧，容易形成改革共识。［1］中央编办及试点小组成员单位，要求试点省区在省直接管理县财政体制和扩大县（市）经验管理权限的基础上，积极探索省直管县改革的新途径和新方法。改革不能总是停留在打外围战，要触及深层次问题，要突破市管县体制框架设计改革。重点改革试点县（市）经济社会管理权限，改革党委、政府、人大、政协工作体制，改革司法管理体制，调整垂直管理体制等。

试点省份及县（市）选取有这样几个特点：

第一，选取辖县大省进行省直管县改革试点。河南省确定10个县（市）、河北省确定6个县（市）进行省直管县改革试点，占全国30个试点县（市）一半多，足以表明辖县大省省直管县改革是本次试点重点之一。辖县大省进行省直管县改革遇到的最大难题就是管理半径问题，最根本的解决办法是调整这些省份的行政区划，减少县（市）数量，扩大县（市）规模，以降低省直管县体制下的管理对象总量，直至合理、可控范围之内。但这一改革相当敏感，需周密考量，寻找最佳时机。当前的试点是在行政区划基本不变的前提下，进一步扩大试点县（市）经济、政治、社会发展空间，这需要改革者的智慧。

第二，选取民族省区进行省直管县改革试点。云南省和宁夏回族自治区都有县（市）参与试点，这说明民族地区县域的发展同样迫切，一些县（市）也具备省直管县改革的条件。宁夏更是以辖区面积小，所辖市、县少，具备省直管县改革的基本条件。这次选取同心县和盐池县是宁夏的中部干旱地区，又是革命老区，经济发展比较落后，试点的目的是为民族地区贫困县（市）探索县域发展的新路。

第三，选取农业大县参与试点。推进农业大县（市）省直管县改革是党中央国务院“十一五”以来重点强调改革之一，其目的是保障农业大县能更多、更好接受中央和省里的转移支付，用以提高农业生产的积极性。试点选取安徽省宿松县，就是一个传统的农业生产大县。

第四，选取发达省份不同发展程度县（市）进行试点。江苏省是我国经济发达省区，县（市）经济有很好的基础，但苏南、苏北还是有很大差别。本次试点选取江苏省昆山市、泰兴市和沐阳县经济社会发展基础就有很大差别，试点的目的是进一步探索发达省份省内均衡发展问题，通过省直管县改革促进区域协调发展，配套推进相关改革。

第五，选取特色城镇化发展好的县（市）参与试点。如河南省巩义市是郑州和洛阳之间重要的节点城市，城市发展初具规模，通过一定的行政区划改革，就会成为中原经济区重要城市。安徽省广德县是全省经济十强县，城镇化发展较快，而且处在三省交界，区位优势明显，具备发展成省域重要城市的基本条件。黑龙江省绥芬河市是我国北方重要边贸城市，是我国对外开放和对俄经贸合作“桥头堡”，省直管有利于绥芬河的发展，有利于黑龙江省对外发展的总体布局。

第六，多数省区选取省际交界县（市）参与试点。如江苏省的昆山市相邻上海市，它城市形态要好于一般地级市，经济总量、社会发展长期处于全国百强县（市）的首位，经过必要的省直管县改革，会成为江苏省的重要城市。河南10个试点县（市），其中邓州市、固始县、新蔡县、鹿邑县、永城市、兰考县和长垣县等7县（市）处于省际交界。这样的选取有进一步促进这些试点县（市）经济社会快速发展之意，更有行政区划本省利益的考虑。

第七，选取经济基础好的县（市）参与试点。选择的试点县大都离中心城市较远，处于若干行政区域的结合部，而且人口普遍较多，产业基础好，经济实力较强，具有发展成为中等城市或区域中心城市的条件，省直管县力推形成一批新的区域增长极。

二、试点省区改革的推进方式

从试点省区已出台的改革方案来看，都明确了自己的改革重点。推进方式主要围绕这样几方面展开：

其一，进一步扩大试点县（市）经济社会管理权限。一般来说，赋予试点县（市）行使与设区的市相同的经济、社会、文化等方面管理权限，是这次省直管县改革试点省区政策的基础。在具体政策上试点省区也有些差别。安徽省规定除国家法律、法规有明确规定的以外，原由设区的市审批或管理的经济社会管理事项，均由试点县自行审批、管理。对国务院及部门规定须经设区的审批的事项，采取委托或授权方式予以下放。河南省规定试点县（市）享有法律、法规、规章规定由设区的市政府行使的经济社会管理权限，以及省政府及其部门下放给省辖市政府及其部门的经济社会管理权限。从各地改革的政策来看，试点县（市）在经济社会管理权限上基本于地级市相同。

其二，调整试点县（市）管理体制。各试点省区依据直管范围的不同，分别对管理体制进行了相应的调整。湖北省全面调整试点县（市）党委、政府、人大、政协的管理体制。试点县（市）党委、政府、人大、政协各项工作直接与省联系，部门工作直接与省对接。黑龙江省做到了“三个同步调整”，即党委政府同步调整、垂直部门同步调整、群团管理体制同步调整。［2］安徽省调整党委、政府管理体制。明确两个试点县党委、政府直接向省委、省政府负责并报告工作，党委、政府各工作部门受省委、省政府主管部门的业务指导或领导。宁夏试点县委、政府直接向自治区党委、政府报告工作。市县换届时，地级市和试点县分别选出各自的人大代表和政协委员单独组团参加自治区人大、政协会议。河南省、江苏省仅在试点县（市）的政府及部门实行直管，也就是省内单列。

其三，调整干部管理体制。黑龙江省将试点县（市）原由省辖市管理的干部调整为省委直接管理。湖北省省直管县（市）的党政正职由省委管理，四大班子成员和纪委副书记、法院院长、检察院检察长由省委委托省委组织部管理；其他副县级干部，改为由直管县（市）管理，报省委组织部备案。安徽省将县委书记和县长改由省委直接管理，其他副县级以上干部由省委委托省委组织部管理，其他干部由试点县（市）管理。宁夏试点县党政主要领导干部由自治区党委管理，其它班子成员由自治区党委组织部管理。河南省试点县（市）党委、政府主要领导，由省委管理，其它干部领导体制不变。已公布试点方案的省区，试点县（市）党委、政府、人大、政协正职领导全部高配为副厅级，有的还调为正厅级。

其四，调整垂直管理部门体制。试点省区普遍对垂直部门的领导体制进行了调整。主要有两种调整模式，一种是将试点县（市）的省以下垂直部门直接上收到省直部门管理。如湖北、河南、黑龙江等大部分试点省区采取这种模式。另一种是管理权下放，如安徽省工商、地税、质监等部门设在试点县的管理机构，由省以下垂直管理调整为由试点县党委、政府管理，业务上接受省级主管部门的指导。

其五，调整司法管理体制。目前，湖北省经中央编办、最高人民法院和最高人民检察院批准设立湖北省江汉中级人民法院和省人民检察院江汉分院，对试点县（市）实行跨行政区管理。［3］宁夏回族自治区对司法体制也作了一些调整。试点县法院、检察院的二审案件以及法律监督等工作直接与自治区高级人民法院和自治区人民检察院对接，为了方便群众和执法，由自治区高级人民法院和自治区人民检察院依法指定吴忠市中级人民法院和人民检察院负责试点县重大案件的一审和基层法院、检察院二审案件的审理及法律监督工作。

三、省内单列是改革的主要模式

从8个省区30个试点县（市）改革模式来看，大部分采取的是省内经济社会发展单列方式。在我国计划单列这一概念由来已久，与省直管县改革联系起来就有了简政放权特征。河南、江苏等试点县（市）都是典型的省内单列改革模式，维持试点县（市）行政区划、统计口径隶属关系和干部管理体制不变的情况下，由省政府直接领导试点县（市）政府工作，试点县（市）享受地级市一级的经济社会管理权限。

（一）计划单列行政体制的优势

新中国成立以来，国家为发挥大城市的经济优势，曾三次对一些大城市实行计划单列。1962年，中央确定西安、天津、沈阳、武汉、广州、重庆6大城市的工业生产、基本建设、物资调拨、主要商品分配、财政预算等在本省计划中单列出来，由中央安排。这是我国首次提出计划单列管理模式。进入改革开放时期，截止1990年，14个城市在国家计划中单列户头，人、财、物资源可以不受省分配指标的限制，享受到相当于省一级经济社会管理权限。虽然没有明确的法律依据，甚至还曾明文规定计划单列市不要搞机构升格、增加编制，但实际上这些计划单列市在行政级别上都是副省级。计划单列有这样几个特点：一是计划单列市能够直接参加中央各部委召开的各种专业会议，提出自己的要求而不用再向省里报批。这样，各类信息量大大增加，办事渠道更为畅通和便捷。而没有计划单列的城市就失去这样沟通资格，他们所有要求必须先征得省里的同意，省里往往会以省内平衡的角度不支持这些城市的一些发展要求。二是计划单列模式缩短了中央与地方的经济管理层级，提高了地方各项战略举措实施、重大项目审批等工作的效率，还通过深化综合配套改革，有力地激发了城市发展的制度活力。［4］三是实行计划单列有利于打破条块分割的经济管理体制，有利于城乡结合、有利于统筹城乡发展。

经过20多年的发展，计划单列城市已发展成为我国有影响力的大或特大城市，说明计划单列政策的巨大能效。省直管县改革效法计划单列行政体制，在学理上也能讲得通，只不过是在国家范围内的计划单列，还是在省域范围内的计划单列，要的都是更高一级的行政权力和发展资源。这一行政改革贯穿的基本思路，就是拉近省政与县政的距离，给县政更加完整的行政权力。我们理解省内单列被一些省区用来推进省直管县改革，至少有以下几方面原因：一是多方利益平衡的结果。现在改革任务非常艰巨，也非常复杂，每推进一步都会遇到相当大的阻力，这种阻力不是来自社会外部而是来自体制内，有些还是高层的。一方面，人们总是有一种担心，认为省直管县改革影响地级市在辖区内统筹县（市）发展空间的决策和实施，地级市与县（市）之间的天然联系被截断，中小城市之间的产业积聚与扩散将被抑制。中心城市功能无法增强，县（市）级城镇的发展也会被割裂。而且最大担心是怕省直管县改革会冲击城镇化发展战略，影响到经济发展的速度。另一方面，人们也认识到，调整省市县的权力关系、释放经济社会发展的活力，