任中平：县委权力公开透明运行试点的进展、困难与对策

县级政权在中国传统政治中一直具有特殊的重要性。在目前我国政治体系结构中，县级政权仍然在党的组织机构和国家政权结构中处于承上启下的关键环节，而县委又是县级权力的核心。据统计，我国目前有2800多个县级政权，县域国土面积占全国的90%以上，人口占全国的70%以上，这样的比重决定了县一级的治理对于整个国家的发展繁荣、长治久安具有举足轻重的作用。然而，值得注意的是，近些年来，县级政权出现了三多：发生在县里的重大群体性事件比较多，县委书记中出现的腐败问题比较多，社会上对县委书记的议论比较多。 [1] 正是由于上述各种原因，党的十七大以来，随着乡镇党委班子“公推直选”试点逐步推开，县政改革便开始提上日程。于是，中央把县级政改的突破点放在“县委权力公开透明运行”（以下简称“县权公开”）上面，并开始了最初的试点探索。2009年3月以来，中纪委和中组部在四川省成都市武侯区、江苏省睢宁县和河北省成安县三地进行“县权公开”试点探索的基础上，于2010年 11月正式印发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》。此后，“县权公开”便在全国进入了扩大试点阶段，全国共有69个单位开展了此项探索。2011年3月，南江县被四川省委及省纪委和省委组织部确定为全省县委权力公开透明运行的三个试点县之一。在试点过程中，南江县委以清权为基础，以公开为重点，以规范为核心，以监督为关键，以制度为保证，以民意为指标，大力推进改革创新，规范县委权力运行，取得了较为显著的成效，有力地推动了其他各项工作的顺利开展。在2011年的全省党风廉政建设社会评价调查中，南江县群众的满意综合指数为92%，全省排名第11位。同时，《人民日报》、《中国纪检监察报》等20多家新闻媒体对南江县的试点经验进行了宣传报道。最近，我们对南江县试点情况进行了实地调研，具体考察了试点工作取得的主要进展，分析和研究了试点过程中的困难和问题，并对如何解决这些问题提出了一些对策性的思考和建议。本文试图通过对南江县“县权公开”试点经验的研究总结，为全国各地试点工作的顺利开展提供一些有益的借鉴和启示。

一、 主要进展

按照四川省委的试点方案要求，南江县进行“县权公开”试点的主要任务有四项：一是明确职责权限。编制职权目录，明确职权主体、责任和要求，尤其要加强县委书记职权的规范；二是规范运行程序。编制并公布决策、执行、监督等权力流程，明确行使权力的主体、条件、运行步骤、完成时限、监督措施等；三是公开决策事项。实行权力运行公开，包括经济社会发展的重大决策和执行情况，涉及群众切身利益的重要事项，重要人事任免，重要党务工作，县(区)委管理干部评优表彰及严重违纪违法问题处理等；四是实施全面监督。整合监督力量形成县(区)委权力特别是县(区)委书记权力运行的监督机制，畅通监督渠道，加强情况反馈，建立反映问题处理工作机制。根据上述要求，南江县主要开展了以下几个方面的工作，并取得了积极的进展：

1、厘清权力边界

职权清理是县权公开试点的基础性工作。县委权力要公开，首先得弄明白县委究竟有哪些权力。在现行体制下，县委处于承上启下、协调左右的位置，担负着把中央路线方针政策落实于基层之重责。但很长时期以来，县委由于自由裁量权过大，往往权责界定不清，职责权限不明，因而导致县权运行过程中存在着诸多问题。正如南江县委书记刘凯说：“过去，人们都说县委书记权力大，但有什么权、管什么事，管到哪、怎么管，却很难说清楚。”因此，要实现县委权力公开透明运行，首先需要对县委权力进行“勘界确权”，对权责不清的予以明确，对超越职权范围的予以纠正。因而，在试点实践中，南江县委首先把厘清职权作为“县权公开”的基础工作，主要有以下几项内容：一是厘清县委职权。在清权过程中，县委自揭“面纱”，主动“晒”权，由县纪委牵头成立专门班子，开展职权清理。通过梳理后的权力清单为：县党代会职权6项、县委全委会职权6项、常委会职权18项、县委书记职权10项、其他县委常委职权85项。二是编制职权目录。从党、政两个方面，同步清理县级四大班子、县级部门、乡镇、村（社区）四个层级的职权，并分成全局工作、经济发展、党风廉政建设等7类，分别编制职权目录。三是编制权力运行流程图。依据清理后的县委职权，分类编制“权力运行流程图”，同步规范县、乡、村三级政府服务流程，构建起清晰完整的权利基本框架和运行体系。

2、 科学配置权力

在厘清县委权力边界的基础上，接下来便是科学配置权力，南江县委主要开展了以下三项工作：第一，深化人事权改革，分解“用人权”，克服用人“一句话”。在这方面，积极探索改革干部选任的初始提名权，大力推进“乡镇党委书记公推直选，党政领导班子缺位公选、科级领导干部考试选拔、单位中层干部竞争上岗”的工作机制。同时，逐步完善领导干部个人提名实名制和提名责任追究制，创新自我举荐、基层推荐、群众举荐等工作办法。通过这些改革举措，一大批来自企事业单位、两新组织、村干部等各行业优秀青年开始走上领导干部岗位。第二，深化财权改革，分解财经“签字权”，克服花钱“一支笔”。成立了由县委、政府、人大和政协等主要领导和纪委、财政、审计等部门组成的县财经工作领导小组，所有财政专项资金均由财经领导小组集体研究决定后签批执行。并且，深化预算改革，强化刚性约束，构建预算评价体系，推行财政预算决算公开，强化源头控管。部门财务工作由副职分管和审批，“一把手”负责监督，定期审核把关。乡镇财务实行分管领导签字、行政主要负责人审批、党委书记定期审核的制度。第三，深化事权改革，分解事务“管理权”，克服办事“一挥手”。围绕权力运行重点领域和关键环节，健全规章制度，成立规划评审委员会，制定《南江县城乡规划调整暂行办法》，规范城乡建设规划调整的环节和程序。另外，成立了项目管理委员会，健全《政府投资项目合理分配的暂行办法》等制度，完善重大项目的分配、招投标和监督管理。健全完善国有资产管理制度，引入市场竞争，确保国有资产保值增值。总之，通过制度“管事”，严格规范各级党政“一把手”在工程项目、土地出让、规划调整、政府采购、资产资源管理等方面的事权，防止公权私用和权力滥用。目前，为了限制“一把手”的权力，该县正在拟定“一把手七不直管”的文件。

3、 规范权力运行

规范权力运行是此次“县权公开”试点的主要内容。南江县委书记刘凯认为：“县委权力公开透明运行，对老百姓来说，最直接、最重要的就是与他们生产生活息息相关的内容。只有最大限度地维护好群众的根本利益，县委的工作才能被认可。” 因此，南江县在试点实践中，着力搭建“直通民生的五个平台”，保障群众充分参与，破解权力暗箱操作的积弊，从而促使权力在阳光下运行。其主要内容包括：一是建立网络平台，便于民众问政。开设了“南江党政权力公开透明运行网”，设置党务政务、政策法规、反腐倡廉、民情在线等8个一级栏目和24个二级栏目，及时公开县委重大事项决定、重点项目安排、重要人事任免和大额资金使用等“三重一大”事项。同时链接到县委书记和县长邮箱，为群众提供质询和问政平台。二是统一公开平台，便于民主监督。在县城、乡镇、村（社区）建立规范的永久性公开栏，采取常规内容定期公开、动态内容即时公开等方式，将“惠农政策、社会保障、征地拆迁”等群众关注度高、社会敏感性强的问题全面公开，实现了党务、政务、村务的统一公开。三是开通手机平台，便于民意表达。推行手机号码公开制度，将县委书记、县长、县纪委书记以及乡镇领导干部的电话号码公示到村，同时实行了“联系分管、属地管理、限时办结、督查问责”等制度。手机平台建立以来，累计受理群众的咨询、诉求、举报339件，均得到妥善有效的解决和处理。四是拓展广电平台，便于民生互动。在县广播电视台开设“权力公开”专栏、“阳光政务”热线，县委领导、县级部门负责人轮流在电台直播间与公众互动交流。围绕热点问题开办节目35期，先后有37家单位上线，接听热线电话420个，现场解答380件，办结整改41件。五是提升传统平台，便于参政议政。家家户户印发了“便民服务卡”，为群众办事提供方便，开通广播“村村通”滚动播放惠农政策，不定期召开院户“坝坝会”商议村组事务，提高了广大群众参政议政的热情。

4、 推进民主决策

县权公开运行的关键环节是实现民主决策，公开决策事项。南江县在这方面也进行了以下一些制度创新和探索：第一，实行“五会开放”制。全面实行了县委全委会、常委会、县人大常委会、县政府常务会、乡镇党委会等“五会开放”制度，建立由人大代表、政协委员、民主党派、法律工作者、群众代表、媒体记者以及社会各界人士代表近200人组成的会议列席人员库，随机抽取列席人员，通过旁听会议、提出意见和建议等方式，参与重大事项决策。进行试点以来，全县累计有2000多人次列席“五会”，提出意见建议300余条，被采纳190多条。例如，2011年2月初，县委常委会讨论南江县城总体规划时，南江镇黄金村党支部书记邹光兴作为群众代表列席。他看到在新农村建设规划中提到要“集中建‘6＋1’层村居”的表述，便举手提意见，指出南江县多山，且农民喜欢一户一院，建议改为“适当集中建‘2＋1’层村居”，这个提议最终获得通过，于是村里的其他200多户村民才得以拥有了自成一户的三层小楼。又如，四川南江县沙溪坝社区、文星村联合党支部书记岳全满前不久收到了县城乡环境综合整治工作领导小组办公室给她寄来的城区车辆停放点设置方案，采纳了她作为群众代表列席县委全委会时关于这一方案提出的建议。第二，推行“议题征集”制。实行“县委常委会议议题向下征集制”，召开县委全委会、常委会之前，采取公示、调查等方式征集议题。例如，通过这项举措征集到了“打通陈家山隧道”、“建设东榆工业园”等30多个议题。第三，实行“书记末位发言”制。采取县委书记最后发言，实现了由“少数人定”向“集体决定”的转变，民意在决策过程中得到了充分尊重和切实体现。第四，完善“采信纠错”制。建立了重大决策咨询论证和风险评估、采信民意决策纠错等制度，形成决策纠错制度体系，将科学民主贯穿于“三重一大”事项的决策、实施、反馈和纠错的全过程。此项制度建立以来，及时纠正了原计划在县城上游建工业园区等不当决策3项，从而使民主决策在全县蔚然成风。

5、 加强权力监督

加强权力监督是实施县权公开运行的可靠保证。南江县在试点过程中开展了以下几个方面的工作：首先，强化党内监督。推行党内情况通报制，及时通报上级重大决策部署及经济社会发展、组织建设、反腐倡廉、干部人事等情况。推行县乡党代表和乡镇党委委员两种席位结构制，农民代表、技能人才、“两新”组织及流动党员等担任乡镇党委委员和县乡党代表比例占40%以上，保障了基层党员的知情权、选举权、表达权、监督权。其次，扩大民主监督。推行工作月报和季度评议制度，每季度电视公布县级领导、乡镇和部门主要负责人工作情况，组织“两代表一委员”进行评议。创新党政正职“两述（述职述廉）一评（民主评议）一巡察（现场巡察）”工作机制，年底组织“两代表一委员”、基层干部和群众代表走进现场，对全县重点工作情况进行现场巡察，党政“一把手”进行书面述职述廉洁，代表们现场进行民主测评，并提出意见。对民主测评结果进行通报，对提出问题建立台账，逐项整改落实。再次，加强社会监督。对县党代会、人代会、政协会、领导干部大会等重要会议，通过县电视台、广播电台同步播报，让群众实时了解重大事项。实行新闻发言人制度，县委、现政府明确新闻发言人，及时通报县委、现政府的重大决策部署、重点工作、社会热点难点问题和重大事件，及时澄清公众误解和疑虑。同时还推出了实名注册网络发言人制度，规范回复博文、跟帖、发帖，从而做到了权威、公开地回复网民的留言和质询，社会反响良好。

二、 现实困难

1、“县权公开”的改革动力不足，主要取决于“一把手”的认识和态度

从制度变迁的角度来看，此次“县权公开”改革，是一种自上而下的强制性制度变迁。强制性制度变迁的特点是以政府为主导，政府是制度变迁的主体，变迁程序是自上而下的，变迁时间较短，可以在比较短的时间内，制度从原来的均衡状态，由于自上而下的压力，逐渐处于不均衡状态，从而实现制度的变迁。