王英津：“双普选”对香港政治发展的影响与应对

内容摘要：“双普选”是指香港特区行政长官普选和立法会普选。行政长官普选可能带来行政长官候选人提名制度的改变、罢免行政长官制度的增设、行政长官政党身份限制的取消，乃至对中央与香港关系提出新挑战。立法会普选可能导致功能组别制度的终结、立法会议员的专职化、分组计票机制的消失、立法会舞台更加重要。“双普选”也可能导致行政和立法的关系发生变化：一是行政主导体制受到冲击，二是两者的紧张关系会有所缓解。“双普选”还将影响香港政党政治：政党舞台扩大，政党角色凸显，政党功能完善，政党立法完备。实行“双普选”之前，一定要未雨绸缪，提前落实一系列措施，确保香港的稳定以及中央与香港关系的和谐。

关键词：“双普选”行政长官普选 立法会普选 香港民主 行政主导体制 政党政治

“双普选”指香港特别行政区 （以下简称香港特区）的行政长官和立法会由普选产生。这里所谓的普选，在涵义上等同于直选。2007 年 12 月 29 日，十届全国人大常委会第三十一次会议通过决议，2017 年香港特区第五任行政长官可以由普选产生，另于 2020 年立法会亦由普选产生。至此，“双普选”时间表得以正式确定。“双普选”是香港政治发展史上的里程碑，在不久的将来，它将付诸政治实践。那么，“双普选”实施后将对香港政治发展产生怎样的影响？我们该如何看待和应对这些影响？本文拟就这些问题进行初步探讨。

行政长官普选的政治影响

行政长官在香港的政治体制中处于核心地位，其未来由普选产生对于香港的政治体制及其运行，乃至中央政府与香港特区的关系，均会产生重大而深远的影响。从理论上分析，行政长官普选有可能带来如下政治影响：

1.行政长官候选人提名制度会相应改变

现行行政长官候选人由选举委员会中不少于 100 名的选举委员提名。行政长官实行普选，内在地要求行政长官候选人提名制度要发生相应的改变。作为行政长官普选的配套制度，行政长官候选人提名制度最后究竟如何修改，目前还没有明确方案，但围绕着适应普选的行政长官候选人提名制度的设计及争议却早已开始，概括起来，大致包括以下内容及争论观点：（1） 关于提名委员会的组成。香港目前主要有两种意见，一种是以泛民主派为代表的“立法会提名制”；另一种是特区政府及建制派为代表的“选举委员会提名制”。 （2） 关于行政长官提名委员会的组成人数。立法会内不同党派及独立议员主张由 800 人或多于 800 人组成；而民意调查显示，较多市民主张提名委员会的人数应多于 800 人。 （3） 关于候选人的人数。多数香港民众认为以 2～4 名为宜，但究竟如何确定，可留给香港社会作进一步讨论。 （4） 关于提名门槛。关于提名门槛以多少人为宜，香港社会内部意见分歧很大。针对不同提名委员会的组成，提名人数各不相同。即使针对按现在的 800 人的选举委员会组成提名委员会的方案，各派主张的提名人数也不一样，泛民主派主张 50 人，政府坚持维持现有的 100 人。[1]

虽然行政长官候选人提名制度目前尚未确定，但可以肯定的是，该制度务必在 2017 年行政长官普选之前确立并开始运行。

2.罢免行政长官制度需要增设

罢免权是与选举权相对应的权利，是人民召回当选人的权利。罢免行政长官的理论基础是直接民主理论，由人民选出的行政长官，若其失去人民的信任，人民自然可以行使“召回”性的罢免权。目前行政长官并非由选民直接选举产生，所以基本法没有规定选民拥有直接罢免行政长官的权利。与 2017 年以后行政长官普选相适应，应在香港基本法中增设“罢免”行政长官的条款。

从学理上说，对行政长官的罢免是对其政治责任的追究，而政治责任基本上系总体考察，不需要有特定的事件，特别是现行制度规范下，行政长官在职权上对于行政事务确有相当大实权，此时特区政府总体施政的成败，行政长官应负重要责任，所以提出罢免案不须有特定的失职事由和具体违法事实。为此，基本法既应规定提出罢免案的原因，也应规定提出罢免案的机关与程序。在此，笔者设计了拟在香港基本法中增设的罢免条款，内容如下：“行政长官的罢免案，须经全体立法会议员1/3提议，全体立法会议员2/3同意后提出，并经香港特区选举人总额过半数的投票，有效票过半数同意罢免，即为通过”。“罢免案经由香港居民通过后，报中央人民政府批准。”“罢免案经由中央人民政府批准后，被罢免人应于公告之日起，解除行政长官职务；并且被罢免人自解除职务之日起的5年内，不得再提名为行政长官的候选人。”罢免案既然是对政治责任的追究，交由全体香港居民表决也就合乎民主法理。为了防止罢免权的滥用，基本法在赋予罢免主体罢免权的同时，也可对罢免案的提出进行限制，主要内容可设计为：“对就职未满 1 年的行政长官，不得提起罢免案；罢免案如经否决，对于同一行政长官，原提案人不得再为此对其提出罢免案”。换言之，对于行政长官的罢免案，在其任期内只有一次。

3.行政长官的政党身份限制可能被取消

香港特区政治体制设计之初，并未考虑政党因素对其之影响。其后随着政党在香港的产生和发展，为了避免香港行政系统出现政党化倾向，1996 年香港特区筹备委员会通过的第一任行政长官人选的产生办法中规定：“具有政党身份的人在表明参选意愿前必须退出政治团体”。这表明，行政长官不得具有政党身份。2001 年通过的 《行政长官选举条例》 规定，任何有政党背景的人当选行政长官后，必须脱离原来所属政党，行政长官在任期内也不得加入任何政党组织。这些限制性规定的初衷是使行政长官超然于各党派和利益群体之上，但这在实际上也切断了政党对行政长官的支持。同时，政府为游说议员支持政府法案，不得不承担大量本应由执政党来协调的工作，这又降低了政府工作效率。从政治学的角度来看，政党政治是连接立法和行政的一个重要渠道，但目前香港行政机关和立法机关以两种完全不相关的方式产生，而且没有政党政治的配合，行政机关与立法机关便缺少了连接的渠道，立法会为了体现自己的权威和赢得民意的支持，必定会采取反对政府政策的方式。立法会内只有亲政府的政党，没有执政党，也没有占多数席位的政党，各党派既不能主导政府的政策，自然也就不会完全与政府站在同一阵线。

2017 年实施行政长官普选，是否允许行政长官有自己的政党背景，实为一个非常关键和敏感的问题。笔者认为，香港若想继续维持并完善行政主导体制，则需将政党纳入政治架构，不能单纯沿用抑制政党发展的政治设计。具有政党身份的行政长官自然会得到同一政党的立法会议员的鼎力支持，且政党的支持更为持久、稳定。因此在一定意义上说，处理好政府与政党的关系，获取政党的支持，有助于维持行政在香港政治运行中的主导作用。从香港政党政治发展的实际情况来看，普选之后，有政党背景的人士很可能被选为行政长官。当然，香港不会出现执政党，但有可能会出现类似俄罗斯的“政权党”。不仅关于行政长官的非政党背景的规定有所松动，就是政府官员非政党背景的做法也明显松动。随着政治委任制的推行，更多的政党人士会在特区政府中担任要职。在现时的政治委任制度下，不论是司长、局长、副局长或是政治助理的职位，都可吸纳具有政党背景的人士。

4.中央与地方关系将面临新挑战

可以预见，行政长官普选后，中央政府与香港之间的紧张关系将得到某种程度的缓解，因为以往中央政府与香港之间一度出现不和谐，主要是香港民主派人士倡导在香港特区尽早实现“双普选”，这与中央政府循序渐进发展香港民主的设计相冲突。随着普选问题的解决，香港民主派人士反对中央政府的最大理由没有了。但是，机遇与挑战并存，旧的挑战没有了，新的挑战又来临了。行政长官普选后，中央政府与香港的关系又有可能面临如下新挑战：

其一，行政长官的任命问题。目前行政长官没有普选，由选举委员会选举产生的行政长官基本上能“爱国爱港”，其能跟中央政府保持一定的和谐关系。2017 年普选后，所选出来的行政长官候任人有可能是一个不“爱国爱港”的民主派人士，对于中央政府来说，尽管拥有拒绝任命权，但其毕竟是香港居民经由普选产生的人选，中央政府拒绝任命就等于跟香港的主流民意发生了直接对抗。这一方面显得中央政府不尊重香港市民的选举结果，使中央政府陷于反民意、反民主的不义地位，另一方面还可能会引发香港地区的政治不稳定。若明知其是一个不“爱国爱港”的人士，仍任命其为行政长官，无疑将为今后香港特区与中央政府的不合作埋下隐患。可见，行政长官普选有可能带来的最大挑战就是“香港挟民意以令中央”，将中央对行政长官的任命权由实质性权力架空为形式化的权力。[2]事实上，这里隐含了一个宪政危机，未来一旦出现这种危机，通过一个什么样的机制来化解危机，成为摆在中央政府面前的一个重要问题。

其二，中央与香港之间的“权力连接点”问题。按照现行体制，行政“任命权”是中央政府与香港特区之间的重要“权力连接点”，但实施行政长官普选后，中央政府与香港之间的“权力连接点”必将大大弱化，显得十分脆弱。届时中央政府与香港特区之间将依凭什么来维持应有的连接，这确是一个值得我们关注和思考的理论和现实问题。有的学者敏锐地观察到了行政长官实施普选有可能对中央政府与香港特区的关系所带来的影响，并提出了解决问题的个人建议，主张取消香港特区的完全司法终审权，或者说是对香港特区的完全司法终审权进行限制。[3]上述学者的初衷无疑具有一定的积极意义，但笔者认为，如上建议可能面临实施上的困难，因为中央政府的许诺是“一国两制”的方针50年不变，虽然如此修改基本法也算不上是改变“一国两制”方针，但至少难以避免让人产生诸如此类的怀疑。对此，中央政府不可能不作慎重考量。总之，如何在行政长官实施普选后继续保持中央政府对香港的有效管治，已成为摆在政府和学界面前的一个新课题。

立法会普选的政治影响

从理论上分析，未来立法会普选将对香港立法会的组织机制、实际运行及政治地位产生如下几个方面的影响：

1.功能组别制度将走向终结

功能组别制度在香港政治发展史上曾发挥过积极的功效。香港特区成立后，中央政府出于循序渐进、均衡参与的考量，保留了功能组别。但随着香港选举政治逐渐走向普选，功能组别选举备受批评和争议，出现了功能组别的存废之争，主要有以下两种代表性观点：一种观点认为功能组别不能简单地予以废除，应经过“适应性改造”后予以保留，其主要理由是按照均衡原则，香港作为一个商业城市，为香港贡献了约九成生产总值的工商界、金融界等功能组别应该享有充分的代表权；另一种观点则认为功能组别和普选不相适应，应该予以废除，其主要理由是功能组别的选民在立法会选举中拥有两次投票权，违反《公民权利和政治权利国际公约》 第 25 条所规定的“一人一票”原则，这与权利平等原则相违背。就实际而言，功能组别的产生和存在虽有其合理性的一面 （即有利于保持均衡参与），但其所蕴涵的理念已不合时宜，现代民主在法理上不认同这种“均衡”的理念，而认同“一人一票”的民主原则。那么，在功能组别的去向问题上，怎样才能设计出一种既能防止行政和立法关系割裂，又不违反基本法规定的方式呢？有人认为，普选实施后若要继续体现均衡原则，保障工商、金融等界别的充分代表权，不应再单纯地依靠功能组别制度，而应逐步有意识地支持与自身利益诉求契合的政党，或者组建新的政党以反映自身利益诉求。但鉴于功能组别在香港发挥过独特作用，在落实立法会普选的过程中，可以对功能组别依据普选原则加以改善，以继续发挥其部分功能，但这也仅是一个过渡性的权宜之计，其角色最终应由政党完全替代。政党政治成熟的过程就是功能组别消失的过程。

2.立法会议员将趋向专职化

当前香港立法会中的专职议员具有非常明显的特点：一是大多数由地区直选产生，与功能组别相比，通过普选方式当选的议员职业化倾向更强，他们没有原有职业利益的牵绊，更能全身心投入到议员职责中去，全职议员是地区直选议员的理性选择；二是大都具有政党背景，仅有个别功能组别的议员没有政党背景。有政党背景的议员会得到政党的资金、组织等方面的支持，因而更加政治化，更倾向于将政治当作终身事业，